永州市城市规划管理办法
湖南省永州市人民政府
永州市城市规划管理办法
第一章 总则
第一条 为了加强城市规划管理，科学合理地制定城市规划，保障城市规划的实施，根据《中华人民共和国城市规划法》、《〈湖南省〈城市规划法〉实施办法》和《国务院关于加强城市规划工作的通知》（国发[1996]18号文件）以及有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 永州市辖区范围城市规划区内的任何单位和个人在城市规划区内进行各项建设，都必须服从城市规划管理，执行本办法。
第三条 本办法所称城市是指建制镇镇以上的城市，本办法所称城市规划区包括城市市区、近郊区以及因城市建设和发展需要实施规划控制的区域。城市规划区的具体范围，按批准的城市总体规划所确定的范围划定。
第四条 永州市城市建设规划管理必须适应经济建设和社会发展的需要，加强城市基础设施建设，妥善保护自然景观和人文景观。合理开发利用和节约使用土地资源，实行统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设，严格控制建筑密度和人口密度，切实改善城市生态环境，提高城市建设的综合效益。
第五条 市城市规划局是市人民政府城市规划行政主管部门，统一管理市本级的城市规划工作。涉及总体规划的编制和修编，路段规划的调整，重大规划项目的组织实施和主要街道临街建筑的规划设计必须报市建委审核后，再报市政府审定。
国土、公安、环保、水利、交通等部门应主动配合规划部门共同做好城市规划工作。
第六条 各县城镇规划的管部门是县建委；芝山、冷水滩区建委的规划管理对象主要是农村建制镇。市规划局对县区城市规划具有业务指导的职责。
第七条 城市规划行政主管部门的主要职责是；
（一）宣传、贯彻、执行城市规划有关法律、法规、政策，研究和制定城市的发展战略以及城市规划的有关规定；
（二）负责城市规划的编制和实施管理，以及城市土地和建设的规划管理，核发建设工程“一书二证”，查处违反城市规划法律、法规和政策的行为：
（三）参与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划的编制，参与大中型建设项目的可行性研究论证和建设项目工程的初步设计审查：
（四）负责城市规划、建筑设计和城市勘测的管理。
第二章 城市规划的制定
第八条 市人民政府应当编制本行政区域内的城镇体系规划，用以指导城镇总体规划的编制，促进生产力和人口的合理布局。
市人民政府负责组织编制市本级城市规划；县人民政府所在地镇的规划，由县人民政府负责组织编制，建制镇规划由镇人民政府负责组织编制。
市本级在总体规划的基础上，应当编制分区规划和详细规划，建制镇以上的总体规划应达到分区规划的要求，并在此基础上，编制详细规划。
各机关、企事业单位根据城市分区规划和详细规划，应当编制本单位的建设规划。
第九条 编制城市总体规划时应编制专业规划。专业规划包括给水排规划、电力电讯规划、供热供气规划、道路交通规划、环境保护规划、人防建设规划、防洪防火搞震规划、园林绿化规划、环境卫生规划、农副产品基地规划、商业服务和科技文化教育、治安管理等公共建筑布局规划、风景名胜和文物古迹保护规划，以及其他特殊需要的专业规划。
第十条 城市总体规划中的近期建设规划应当与同时期的国民经济和社会发展计划相衔接，与国土使用规划相衔接；城市近期建设规划确定的重要基础设施和公共设施项目，应当纳入国民经济和社会发展计划。
第十一条 市本级城市的总体规划，报省人民政府审批。
县人民政府所在地镇的总体规划，由市建委组织市规划局审查同意后报市人民政府审批，并报省建委备案。沿国、省道两侧建制镇的总体规划，由市建委组织市规划局审查同意后，交所属县人民政府审批。芝山、冷水滩两区沿国、省道两侧的建制镇和与市城市规划控制区范围内及相临的建制镇的总体规划，由市城市规划局审查、市建委审核后，报市人民政府审批。其他建制镇的总体规划，由县区建委审查同意后报县区人民政府审批。
县人民政府所在地镇及所辖各建制镇和芝山、冷水滩两区人民政府所辖各建制镇的建设用地及人口规模，须先报经省建委商计划、土地管理部门核定。
县级以上人民政府在报请上级人民政府审批城市总体规划之前，须经同级人民代表大会或常务委员会审查同意。
第十二条 市、县人民政府，需变更城市性质和发展方向；大幅度调整城市总体规划的人口规模和规划区范围；调整城市总体功能分区或者改变功能区性质；京戏更城市重要基础设施和主干道布局的，必须经同级人民代表大会呈其常务委员会审查同意后，报原批准机关审批。
第十三条 市本级城市分区规划和详细规划（含开发区详细规划），由市人民政府审批，报省人民政府规划行政主管部门备案。
县人民政府所在地镇及各建制镇和芝山、冷水滩两区人民政府所辖各建制镇详细规划；由县区人民政府审批，报市建委和市规划局备案。
市人民政府可将一般地段（非主干道两侧、非重要次干道两侧，非重点工程项目，非大、中型基础设施、大中型公共设施等项目）和一定规模（总用地在3000平方米以下）的详细规划授权市建委组织市规划局审批。
城市分区规划和详细规划的变更，须报原审批机关审批，并报上一级人民政府城市规划行政主管部门备案。
第三章 城市新区开发和旧区改建
第十四条 城市新区开发和旧区改建必须遵循统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设、基础设施先行的原则，兼顾社会效益、环境效益和经济效益。
第十五条 城市新区开发应当合理利用城市现有设施，确定适当的开发规模和开发程序，按照先地下、后地上的顺序进行配套建设。
成片建设的开发小区，应当实行综合开发，由具有相应资质等级的城市规划设计单位编制规划、具有相应资质等级的开发单位组织建设。
第十六条 城市旧区改建必须坚持成片改建的原则，着重对市政基础设施短缺、交通阻塞、污染严惩的地区进行综合治理，加强基础设施和公共设施配套建设。
第十七条 城市旧区内严惩污染的工业企业，应当按照城市总体规划要求，限期治理或者限期搬迁。
第十八条 在城市基础设施规划用地范围和近期建设规划确定搬迁的单位和个人不得在原地进行新建、扩建、危房不得扩面加层。
第四章 城市规划的实施
第十九条 城市总体规划一经批准，市县人民政府应当将规划区的范围、规划总图、近期建设规划等内容及时公布。
第二十条 城市规划区内需征用建设用地的建设工程项目必须办理建设项目选址意见书，城市规划区内的建设工程项目在报请批准可行性研究报告或设计任务书时，必须附有与可行性研究报告或者设计任务书审批机关即同级的城市规划行政主管部门的建设项目选址意见书。
不需要报批可行性研究报告或者设计任务书的小型建设项目，其选址定点必须征得当地城市规划行政主管部门的书面同意；
第二十一条 申请核发建设项目选址意见书的程序是：
（一）建设单位持批准建设项目的有关文件向当地城市规划行政主管部门提出选址申请报告，并填好建设项目选址申请表，提供勘探测绘资料；
（二）当地城市规划行政主管部门根据城市规划和建设项目的性质、规模提出规划初步审查意见；
（三）当地城市规划行政主管部门根据需要征求有关主管部门对建设项目选址意见，对大中型项目应组织有关部门进行联合选址，并报市政府批准；
（四）按照《湖南省城市建设项目规划报批管理规定》，由相应的城市规划行政主管部门审批、核发建设项目选址意见书。
第二十二条 在城市规划区内进行建设需要申请新征用地的单位或者个人，必须在取得建设用地规划许可证后，方可办理国土使用手续及房屋拆迁手续。
使用迁建、撤销单位的原有土地进行建设或者在征而未用、多征少用被收回的土地上进行建设，均须重新办理用地规划许可证。
第二十三条 申请核发建设用地规划许可证的程序是：
（一）建设单位或个人持批准项目的有关文件和图纸资料，向当地规划行政主管部门提出定点申请报告；
（二）当地规划行政主管部门提出定点初步审查意见，按有关规定审核后，发放建设用地规划定点通知单；
（三）建设单位或个人根据建设用地规划定点通知单，委托具有相应资质的设计单位进行修建性规划或初步设计，报经当地城市规划行政主管部门同意，确定规划用地红线，并交纳有关费用后，核发建设用地规划许可证。
第二十四条 建设单位或者个人应当在领取建设用地规划许可证后六个月内，向县级以上人民理费政府土地管理部门申请办理用地手续；逾期不办的，建设用地规划许可证自行失效。
县以上人民政府土地管理部门认为需要调整用地位置或者界限的，必须征得城市规划行政主管部门的同意。
第二十五条 在城市规划区内建设的单位或个人，必须在取得建设工程规划许可证后，方可办理施工许可证。
第二十六条 核发建设工程规划许可证的程序是：
（一）建设单位或者个人持土地征用批准文件、初步设计批准文件、年度计划等有关资料向当地城市零星地政主管部门提出建设申请，填报建设工程规划许可申请表；
（二）当地城市规划行政主管部门可根据需要，组织有关部门进行现场踏勘，联合审查核定建设工程项目的具体位置，有关部门不参加联合审查的，视为同意；
（三）当地城市规划行政主管部门提出初步审查意见，按有关规定，经审核后划定建设工程界限，发放建设工程规划定点通知单；
（四）根据城市规划行政主管部门的要救济金，建设单位或者个人应征求有关部门的意见，涉及到影响相邻用地和建筑的建设工程，还必须征求相邻单位或者个人的意见；
（五）建设单位或者个人根据单位工程的性质、规模、委托具有相应资质的设计单位设计建筑方案，报经城市规划行政主管部门审查同意后，进行施工图设计；
（六）城市规划行政主管部门审查施工图后，按照有关规定收取基础设施配套费、规划管理费等有关费用并实地放线定位后，方可核发建设工程规划许可证代用证；
（七）城市规划行政主管部门应参加城市规划区内建设工程的竣工验收，验收合格后，方可发放建设工程规划许可证，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的，产权部门不得办理房屋产权发证手续。
第二十七条 设计单位应当根据城市规划行政主管部门提出的规划设计和建筑设计要求进行设计，建设单位和施工单位7应有尽有当根据建设工程规划许可证的规定进行施工。
第二十八条 在城市规划区内申请临时用地或者进行临时建设、必须经城市规划行政主管部门和国土管理部门批准，办理临时用地和临时建设规划许可证手续，并交纳有关费用。
临时用地和临时建设工程的使有期限一般不得超过两年，期满后无条件退还用地并清理现场。因特殊情况需要延期的，须经原批准机关批准。城市规划建设需要时，使用单位或者个人应当无条件自行拆除临时建设工程。
任何单位或者个人不得改变批准的临时建设工程的使用性质和结构，不得将其转让、抵押、出卖或出租。
第二十九条 临时用地和临时建设工程，不得占用城市道路红线范围内的土地，不得挤占绿地、广场等城市公共用地；不得占压管线，不得妨碍交通。
第三十条 在城市规划区内改变土地或者房屋使用性质的，必须先经城市规划行政主管部门和国土管理部门批准，方可向有关主管部门办理相关手续，未经批准，产权部门不得办理变更手续。涉及房地产管理法律法规的，按有关法律、法规执行。
第五章 市政管线和其他工程规划管理
第三十一条 在城市规划区内新建、扩建、改建市政管线和其他工程建设项目的单位必须向城市规划行政主管部门申请办理“一书二证”手续，规费实行优惠。市政管线工程是指：城市道路、桥涵、地铁、广场、停车场、公路、铁路、港口、码头、机场的给水排水管道，供热供气管道，电力、电讯线路等。其他工程是指：搞震防震工程、消防工程、防洪防汛工程、人防战备工程、环境工程。
第三十二条 市政管线工程及其他工程必须与建设工程同时规划设计，同时审批发征，同时建设验收。
第六章 私房建设管理和征地、拆迁安置房建设管理
第三十三条 私房是指居民、村民用于个人居住的私产房屋，私房建设范围包括建成区的国有土地上的改建、扩建、新区征地建房，郊区村民在集体土地上建房。
第三十四条 严禁个人假借私房名义报建，进行变相开发，牟取暴利。
第三十五条 城市规划区内的个人建房，均须取得所在单位（组）、居委会（村）、街道（乡、镇）的意见，由城市规划行政主管部门审核批准，并按规定收取有关费用后，核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
第三十六条 私房建设标准：村民在集体土地上建房标准按村镇规划建设有关定额指标控制，在规划区内的国有土地上建设私房，其用地标准按《湖南省土地管理实施办法》有关规定执行，建盲文 面积参照村镇规划建设有关定额指标办理。
第三十七条 个人住宅修建范围：
（一）在建成区范围内的广场周围和近期建设重要地段，严禁新建、扩建、改建私房；如确属危房的，只能原地、原面积、原层数维修或翻建；
（二）严禁在防洪堤岸、河滩、绿地、市政公用设施预留地建设私房。
第三十八 条因城市建设需要拆迁安置的建设用地，原则上不安排城市主要街道的临街面，采取就近安置的原则统一安置到拆迁安置小区内。必须服从城市规划，按规定办理规划审批手续。
第七章 奖罚
第三十九条 对在城市规划工作中有突出贡献的单位或者个人，由城市规划行政主管部门或市人民政府给予表彰奖励。
第四十条 对违反城市规划有关法律、法规行为的单位和个人，由规划行政主管部门委托城市建设管理监察部门依法进行查处。当事人对行政处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定机关的本级人民政府或上一级行政主管部门申请行政复议；对复议决定不服的，可在接到复议决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。也可以直接向人民法院提出行政诉讼。当事人对行政处罚决定不服，逾期不申请复议、不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、拖延刁难、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十一条 阻挠城市规划管理人员依法执行公务的，由公安机关依照《治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附则
第四十二条 本办法所称建设，是指新建、改建、扩建建筑物、构筑物及其他附着物的活动。
第四十三条 市规划局在凤凰园开发区设立规划分局，实行双重领导，业务上以市规划局领导为主。
第四十四条 县区人民政府可以参照本办法制订实施细则，并报市建委和市规划局备案。
第四十五条 本办法自颁布之日起实施。
2003-8-15
司法审查：完善信访工作机制的必由之路
孙培群
（中共山东省委党校，山东 济南 250021）
［摘 要］上访案件的存在是对现代法治的破坏。信访工作机制不健全，行政机关滥用职权以及对行政机关监督不力，是造成这一现象的客观原因。把信访案件纳入司法审查的范围，加强对行政机关的司法监督，确保行政机关依法行政，是改革和完善信访工作机制，促进信访工作法治化的治本之举。
［关键词］信访工作机制；司法审查；法治化
信访工作是党和政府密切联系群众的桥梁和纽带，长期以来，广大人民群众通过来信来访向各级领导机关和领导同志提供了大量的宝贵信息，在我国的政权建设和经济建设中发挥了重要作用。但是，随着我国经济社会结构的转型和人民群众法制观念的不断增强，近几年来，信访特别是上访案件数量逐年上升。大量上访案件的存在，不仅扰乱了国家机关的正常工作秩序，而且在一定程度上影响了社会的安定团结，已经成为社会关注的焦点问题。因此，完善现有工作机制，把信访案件纳入司法审查的轨道，显得越来越有必要。
一、上访案件发生的原因分析
当前，群众上访之所以时有发生，既有上访者动机、心态等主观因素，更有信访工作机制等方面的客观原因。从客观原因分析，主要是：
机制不健全，引出来的上访。不可否认，我们党从成立之初到现在80多年的历史中，始终高度重视和不断加强信访工作，先后制定出台了一系列信访政策和法规，并发挥了重要作用。但是，随着社会主义法制的日益健全和完善，信访制度越来越显现出其弊端，突出表现在：一是上访活动的随意性。即上访的内容、类型、上访活动发起的时间和空间以及上访的流向随意性太大。尽管我国现行的政策、法规对群众上访作出了必要的限制性规定，但是在实践中，上访人往往可以随时随地就任何内容向有关的抑或无关的部门上访；二是案件处理的无序性。由于上访内容包罗万象，上访接待部门的多样化，致使没有建立起一整套严格有效的受理、转办、督办、调查、处理、答复、监督、约束制度；三是查处结果的不确定性。行政机关的处理决定或复议决定未完全纳入司法审查的轨道，与法院的裁判相比缺乏应有的终局性，造成有些上访案件虽经多次查处仍然无法结案。
处理不及时，拖出来的上访。有些行政机关对群众的上访思想上不重视，常常以“忙”为借口，今天答应，明日点头，但就是拖着不处理。还有少数工作人员因为群众反映的问题比较棘手，处理难度大，怕惹麻烦，能躲则躲，能拖则拖，结果小问题拖成了大问题而造成上访。
责任不明确，推出来的上访。群众反映的问题，往往是多方面的，有时会涉及两个以上的部门。有的部门怕情况复杂难以处理，往往将上访群众推给其他部门，有时甚至几个部门相互推诿扯皮，群众在几个部门来回转，既得不到明确答复，也无人过问，只好上访。
调查不全面，漏出来的上访。有的部门在处理群众反映的问题时，只注重解决大的和明显存在的问题，对于一般问题往往忽视调查处理，反映人认为自己反映的问题没有得到完全解决，进而上访。
庇护不处理，捂出来的上访。有的部门对存在的问题不能认真对待，甚至认为群众反映问题是捣乱，根本不去调查处理。或者虽作调查，但对查出来的问题处理不到位，群众认为是自我包庇而上访。
接待不冷静，激出来的上访。有的机关工作人员在接待群众反映问题时缺乏必要的耐心、诚心和热心，甚至认为反映人是没事找事，态度不冷静，总想三言两语把人打发走，对群众的正当要求不愿作合理解释说明，引起群众的误解而上访。
从以上分析不难看出，信访工作机制的不健全，一定程度上放任了上访案件的发生，同时，在对具体上访案件的处理过程中，由于缺乏对行政机关的必要监督，使得行政机关不依法行政，不作为或滥作为，更是造成群众上访的主要原因。“在群众的上访中，80%以上要求都是合理合法的；80%的要求根据现行法律政策都是应当而且可以解决的；80%以上的上访都是政府部门及其干部的违法违纪或作风粗暴等不良行为造成的。”[1]
二、上访现象对现代法治的破坏
上访制度在我国有其悠久的历史渊源，自产生那天起就深深地打下了“人治”的烙印。从实质看，上访是一种人治思想的体现，从根本上说，上访是对现代法治的一种破坏。
首先，上访的思想根源于人们封建社会的“清官意识”。群众有冤情或自以为有冤情无处可诉，只能寄希望于碰上一位清官为其作主。而这种“清官意识”是与现代社会的法治理念相悖的。法治社会推崇的是法律规范的制定、执行和完善的监督制度等，而绝非“清官”本身。
其次，信访制度客观上助长了下级机关重视上级批示，轻视法律法规的恶习。目前在实践中对上访案件的处理基本上形成了“上访—批示—昭雪”的模式，多数上访案件是在上级领导的批示下才得以处理，上访人最终实现了其应有的合法权益。然而，这些上访者应有的、法定的合法权益却不得不借助领导的“批示”才能实现，使人不禁不对法律的权威性提出质疑。虽然下级机关在查处上访案件中也会依法进行，但是领导的批示对下级机关来说无疑是一种巨大压力。在这种巨大压力下，很难保证行政机关执法的独立性。法治社会依赖的是“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”而非领导的“批示”。
再次，信访制度妨碍司法和行政执法体制。目前在我国已经制定了各个领域的法律规范，建立起了二审终审、申诉、行政诉讼等完善的司法体制和分门别类的行政执法体制，同时还建立起了检举、揭发等监督机关工作人员的制度。而严格来说，查处上访案件不是一种国家司法形式，也不是真正意义上的国家行政执法形式。允许在国家独立的司法和行政执法体制之外存在一种专门针对上访案件的工作机制，既与现代法治国家的要求不相容，又在很大程度上削弱了司法和行政执法的作用和权威。
三、上访工作的法治化之路
上访是我国所具有的一种比较独特同时又十分普遍的社会现象，它一方面反映了群众法律意识的觉醒和提高，另一方面也反映了当前行政机关在依法行政方面存在的问题。实践中，这些问题不外乎以下两种类型：一是积极的作为，即滥用权力侵犯公民的合法权益；二是消极的不作为，即不积极运用权力维护公民的合法权益，而这种不作为往往又是与积极的作为相伴随而产生的，即前期因滥用权力造成对公民合法权益的侵犯，在公民要求对这种被破坏的秩序和利益进行恢复和补救时，行政机关却又以不作为消极对抗，由此造成群众上访。因此，在我国目前政治体制下，扩大行政诉讼的收案范围，把信访工作纳入司法审查的渠道，依法监督和支持行政机关依法行政，这既是依法治国基本方略题中应有之义，又是完善信访工作机制的必由之路。
（一）法治社会的内在要求。依法治国方针的确立，标志着我国治国方略的根本转变。现代法治社会的核心是保护私权利不受公权力的侵犯。而就依法治国的价值目标来讲，就是有效地限制和监督国家权力，逐渐地扩大公民个人的权利，这是依法治国的必然结果和归宿。坚持依法治国，既要求承认法律是最高权威，又要求行政机关必须依法行政。而行政机关是否依法行政，将从根本上决定我国能否依法治国，建设法治国家。加强司法监督是确保行政机关依法行政的不可替代的重要一环。在一个法治国家，保护公民权利和限制公权滥用的最有效的办法就是由一个中立无偏的机构对公权的行使进行及时有效的审查。因此，进一步发展和完善司法审查制度，把作为行政机关依法行政“晴雨表”的上访案件纳入司法审查的范围，不断加大司法审查的力度，实践证明，这是推动行政机关依法行政、最终使我国步入法治国家的极为重要的途径。
（二）现代法院的功能所在。一般认为，法院的功能在于依法强制性的解决当事人之间的纠纷。但是随着经济的发展和社会的进步，传统法院过渡到现代法院，法院的功能也随之发生了变化，除了解决纠纷这一基本功能外，现代法院还具备了控制社会、制约权力、解释法律等延伸功能，并且其内容仍在不断完善中。“就现代法院的制约权力功能而言，法院对行政权力的制约，主要是通过行政审判来实现的。在现代社会中，特别是国家功能从传统的‘警察国家’向‘福利国家’转型之后，行政权力的扩张更趋于突出，相应，侵犯公民权利的事例更容易发生。”[2]这也正是上访案件得以发生并逐年上升的原因所在。因此，此种情况充分发挥法院的延伸功能，不断强化对行政机关的监督和制约，加强司法制衡便理所当然。当群众因为自身的合法权益受到侵犯或得不到保护而上访时，司法审查便应运而生。
（三）司法实践的现实可行。在实践中，大凡上访案件，就其性质而言，大体可以分为两大类，一是检举、控告类上访，二是涉诉类上访。第一类上访从严格意义上讲不能称其为上访，这类上访的上访人往往没有其个人的要求，仅仅是其通过行使其基本权利，向有关部门反映情况，提供信息、线索，对群众反映的问题，有关国家机关完全可以根据职能分工进行处理。第二类上访往往是上访人有其个人的要求，在法律上具有可诉性。一是上访案件本身具有可诉性，即上访人反映的问题属于《行政诉讼法》第十一条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条规定的人民法院受理行政案件的范围，上访人可以直接向人民法院起诉。二是上访人反映的问题虽然一开始并不具有可诉性，但是经过行政机关查处并作出处理决定或者行政复议决定后，赋予了上访案件以可诉性，上访人如对处理决定或者行政复议决定不服，可以向人民法院提起诉讼。
上访作为一种社会现象在我国社会政治生活中存在有其历史必然性。但是，随着我国社会法治化进程的不断加快和行政诉讼收案范围的逐步扩大，上访案件也将会逐步纳入司法审查的轨道。我们有理由相信，这一现象迟早会退出中国历史的舞台。
参考文献：
[1]杜钢建，宪政改革是政治体制改革的核心[J]，领导决策信息，2003，（8）.
[2]王峰，李世平，论现代法院的功能[J]，山东行政学院 山东省经济管理干部学院学报，2003（5）.
