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试析法院当前信访存在问题及对策

信访制度，作为中国最基本的民意表达制度，是党、政府和法官密切与人民群众联系的重要桥梁和纽带，但近几年这一民意管道出现一些与新新势不相符的问题。据权威部门的一份资料中显示，近期以来，群众集体访、重复访和赴京访上升幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定。而在这些上访中，40%是反映公检法机关问题的，33%和政府行政工作有关，13%反映单位腐败，11%是受到不公正待遇的，还有3%的人被认为“属于精神错乱”。面对这样严峻的形势，如何使这一具有优良历史表达民意制度在法院里再度发挥其应有的作用呢？笔者从下列三个方面浅析如下：
一、当前法院信访存在的问题
1、信访工作内容上的复杂性
根据“信访目的”统计看，“求决”和“申诉”分别占信访总数的三成和四成。“求决”主要针对政府的行政工作问题、劳动和社会保障问题、农村问题、民事问题；“申诉”问题针对法院判决不服，对强制措施以及对诉讼和程序、国家赔偿和执行的不满等。“申诉”信访问题，一般通过法院信访部门努力是可以处访息诉的，但下列四个方面的问题单靠法院部门是较难解决的。
第一、企业改制、劳动及社会保障问题。其中，拖欠在职和离退休人员工资、职工下岗失业后再就业困难、基本医疗无保障、社保基金不到位等，是集体上访中反映较为突出的问题。
第二、是“三农”问题，即农民、农村和农业问题。主要是反映一些地方农村税费改革政策落实不到位，农民负担没有明显减轻;一些村组财务管理混乱、村委会换届选举不规范；一些地方违规征占买卖土地，补偿标准较低且被层层截留克扣，失地农民得不到妥善安置;乡村基层干部作风粗暴，干群之间矛盾突出。
第三、是城镇拆迁安置问题。主要是反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事，补偿和安置不合理，拆迁户不能及时回迁，房地产开发不规范等问题。
第四、是基层机构改革中的问题。主要反映一些地方借机构改革增加编制、曾添副职，或借竞争上岗收受好处、安排亲友，以及精简分流搞一刀切等问题
2、信访渠道在一定程度上存在不畅
目前，越级上访和进京上访的人员已成了社会关注的焦点问题。在众多越级上访人，安徽人朱正亮和福建人张理积是醒目的两位，他们都选择以在天安门广场自焚这种激烈的方式，试图引起各界的关注，他们的代价是一个是浑身烧伤，一个是被以妨碍公共秩序罪判了6年徒刑。是谁促使他们用这样惨烈的方式告“御状”呢？是谁使这一具有优久历史的民意管道出现如此问题呢？究其原因主要有四个方面：
第一，对信访举报进行压件。由于信访机构缺乏对职能部门的约束力，大部分信访事项被无形地压件消化掉了，许多信件批转到有关庭室就石沉大海了，使大部门的信访问题该在基层解决而未解决。
第二，现在的信访部门存在对上访群众采取一送了之、一接了之了的做法，治标不治本。这是造成重复上访的另一个重要原因。
第三，现在的信访机构类似于一个“群众接待室”，做些“收收信件、听听意见、报告领导、等待处理”的简单工作，仅起着民意通道作用，但由于本身并不具备一定的权限而无法使这一民意管道畅通。
第四，信访部门职能的虚化、软化。当民众发现问题的最终解决权依旧掌握在有关职能部门手中时，他们就干脆直接寻找有关部门或上级部门解决问题了，这是造成越级上访大量上升的重要原因。
第五，相互推诿使本该得到及时处理的信访件得不到有效解决。上级部门按规定不直接处理信访问题，即使有人来信来访，也只是告知信访人到有管辖权的部门投诉，或是将信访件转到有关基层部门处理，于是出现了“相互推诿”的现象，造成信访件无法得到有效处理。
二、法院信访工作机制应当重塑
从上述信访存在的问题来看，无非两个方面：一个方面是信访工作内容的复杂性，这些问题单凭法院部门的努力是没有办法的。要想解决这些问题，信访机构就应从国家制度建设的宏观和深层，推进民意的社会与政治管道中进行重塑，在国家政治结构中重新梳理，从长效上建立起纾缓社会矛盾的通道。这个问题涉及的内容很大，在此笔者不作探讨。笔者在这想谈的就是法院当前应当如何在现有的法律规定下来重塑法院的信访工作机制。
（一）更新法院信访理念，确立法院信访工作的目标和思路。
法院信访工作做得好坏，不仅直接关系到法律的权威和社会的稳定问题，而且还直接关系到法院审判质量问题。同时应当看到，法院的信访工作与政府部门的信访工作有很大的不同，作为一级政府信访部门，她面对所有部门和社会的信访问题，但法院则只是针对自己的问题。基于对法院的信访工作有了较为充分的认识，使得我院很快抓住了法院信访的源头性工作，即“公正审判，公正执行”、“准确解答，程序处访”、“以诚以信待人，以法以理服人，以德以廉感人”，并建立每月一次信访分析报告，从报告中所反映出来的各项指数作为法院审判和执行工作晴雨表和温衡计，作为院领导开展各项工作的重要参照信息，提出了信访工作应“增强忧患意识，确立社会危机感”，引导全院干警充分认识到信访工作的核心问题，克服不正确的思想认识，增强每位同志的信访工作使命感，并提出“谁家的孩子谁负责”，办案责任和信访责任合二为一。只要在这样信访工作的氛围下，就能在干警中形成了“人人是窗口，个个是形象”的共识。为信访工作提升奠定了思想根基，明确了目标和思路。
（二）科学建制疏通信访这一民意管道，以求准确掌握点和面的信访信息，终求信访工作主动性和程序性。
1、意管道，准确掌握点和面的信访信息，为阶段性有效工作奠定基础。
近几年来，一些地方官员长期习惯以打压的方式对待上访者，有的地方甚至打出“严厉打击越级上访”的标语，致使这一具有优良历史表达民意制度受到严重挑战，这一民意管道也受到严重堵塞。而法院信访工作则从疏通信访渠道开始。信访的“窗口”建设固然十分重要，但这毕竟是被动性抓好信访的一个方面而已，因此，法院不应停留在信访的“窗口”点和面上（即提高“窗口”的装备和力克“门难进、脸难看、话难听、事难办”）这一层次上，而是结合法院的信访分布情况，主动收集信访信息，对老上访户和矛盾易激化户不是压制，而是主动访上门。为了达到这个目的，笔者认为，应着力完善了接访的工作机制，建立院领导接访为重，以立案庭为主，以各个业务庭为辅的大信访格局。这种格局经一些法院实践证明能够按预定的目标，全面掌握到当地法院信访信息，不仅能为阶段性排查工作奠定良好基础，而且能有效防止民转刑案件的发生，发挥信访的延伸功能，用法律撑起一片蓝天的信访格局。
2、建立廉洁高效的处访绿色通道。信访信息有了，采集量有了，这仅仅是为做好信访工作开了个头，关健还在于处访的效果上。为此，为了使法院处访也能程序化、规范化，根据信访实质，应建立一套信访处访的流程管理制度，建立廉洁高效的信访绿色通道。在建立该通道前，首先建立信访工作流程管理，对信访工作各个环节进行有效管理，保证信访渠道的畅通和行之有效的处访办法。信访工作主要环节有：接待、登记、分流、审查、处理、反馈和统计，在对这七个环节上实行动态跟踪管理，限定了各个环节的工作时间，从而保证一般来访件能当场答复的一律当场答复，不能当场答复的应在一定期限内给予答复。
3、赋予立案庭一定的协调权、监督权和建议权。立案庭的信访岗位处访过程涉及到其它庭的问题，可以行使一定的协调权和监督权。对于按信访工作责任制接待处理的上访，信访部门除进行登记外，有权对办理落实情况下达接访通知单进行监督。具体承办单位应按通知时限和要求进行办理，并在３日内填写接访处理回执单，将办理情况呈报立案庭信访督办组；对未及时和按要求办理的，有权发布信访工作通报，并及时报告领导研究处理；对领导接待信访决定办理的事项，有权督促有关部门落实办理；对来访内容涉及法官违法乱纪的，可直接将材料转交纪检监察部门，并协同办理。
（三）明确法院信访工作重点和短、中、长期的具体任务。
1、明确信访主要问题。法院信访问题主要两个方面：一方面是重点的信访问题。企业的重组或改制、城建拆迁和机构改革所引发的信访问题是目前短期信访工作的重轴之戏。在一些改革或建设过程中难免出现一些短期利益重新配置问题，这些问题如果发展到诉讼时，单凭法院力量是不好处理的，也容易引发集体上访问题。对此类问题，法院则应以“大局意识、宗旨意识和社会危机意识”为指导，在争取党委有关部门大力支持的同时，充分应用法律杠杆功能进行疏导和排难，确立当地改制规则。
另一方面则是正常的信访问题。这些问题来自人们对司法日益增长的需求与司法滞后性提供的司法服务之间矛盾引起。这些问题主要表现在下列几个方面：1、我国民事程序设置有一定的缺陷，影响到当事人对审判结果的接受，对审判质量发生质疑，此类问题仍是群众上访的原因之一；2、执行程序无法像审判程序那样较为集中和公开，致使当事人对执行不到位的案件归责于执行人员的不公，或有些执行人员怠于执行所引发的上访现象。3、民商事申诉复查时间过长引发上访现象也是存在。
2、明确信访的短、中、长期目标。基于上述一些问题的认识，各地法院应当明确信访工作的总体规划，并制定出短、中、长期目标。
短期目标集中在立案庭里来完成，在立案庭里建立快速接访和处访机制，快速接访和处访体现在立案庭内安装了信访接待和立案咨询专线电话，设立专人接听。群众不仅可以通过该电话反映问题，及时得到答复，而且可以通过电话预约院长接待，获得有关领导的解答。
同时设立常规缜密接访和处访机制，法院应本着取信于民和便民、利民的原则，坚持领导带头，对来访的人民群众不推不挡，做到有访必接、有信必复，逐人逐件地予以处理。对于正在审理或执行中的案件，能马上解决的马上找有关部门和人员当场予以解决；对于已经审结或执结，涉及有关程序方面等问题，或者因时间较长，暂时解决不了的，由信访组做好登记，限定时间予以答复。而且建立处访的相对独立程序，让当事人从程序上感受到处访结果的公正性与价值性。
中期目标主要由各个业务庭完成（即抓好审判质量和执行效率），主要通过两个方面来完成。一方面是通过“凸显程序每个环节，彰显实体公正”来减少信访量。不管怎么说，信访工作当然要有个中期目标，不能停留在“头痛医头，脚痛医脚”的层次，应当从源头性工作抓起，群众针对法院上访无非就是办案质量问题和队伍建立问题，对队伍建设问题老百姓也只能议论议论而已，要发展到上访也只是极个别。因此可以说，来到法院上访或针对法院上访的基本上都是反映审判与执行不公的问题。为此笔者建议，信访最终问题还是“解铃还得系铃人”，但如何真正来提高办案质量呢？这是个大问题，特别目前法官队伍还不具有个性化公信力时，为提高当事人对审判结果的接受，办法就只有一个，那就是加大办案程序建设，把一个复杂性的程序工作变得十分具体，应当制定出《审判流程管理制度》、《公开排期开庭制度》、《执行工作管理制度》等制度，“凸显程序每个环节，来彰显实体公正”。实践证明这些举措在一些法院的成功实施得到当事人极大的信赖，可以真正实现案结事了的信访中期目标。
另一方面是通过理性化的庭前调解，来促信访量下降。今年来，一些法院在立案庭里建立起具有相对独立程序的庭前调解机制，并建立调审相对分离的庭前调解模式，使庭前调解在效率化基础上实现了理性化和形式高等化，极大促进调解案件意志自治和质量的提高。在这种模式下实现的庭前调解案件中，当事人反悔或申请执行很少，调解理性化和形式高等化也充分体现其中。最终当事人止争息讼了，也真正实现案结事了的社会效果。
（四）加强队伍建设，强化办案责任与信访责任合二为一的责任追究机制。
1、加大队伍建设，严防因队伍问题引起上访。针对社会各界对法院提出的期望和建议，法院应突出重点，着力解决好法官职业道德方面存在的问题，重点检查是否存在“关系案、人情案、金钱案”的问题，是否与当事人有“三同”问题，并向社会公开承诺，凡对当事人态度冷、硬、横，工作作风差、纪律懒散的调离工作岗位；对“吃、拿、卡、要”和违法审判违法执行的，视其情况，作出相应的处理。对超审限无正当理由的按照“两个办法”的规定予以追究。这些措施实行后，队伍只要没有问题了，也就不存在针对法院干警提出上访的现象。
2、强化信访责任追究制。信访是反映案件质量和审判作风最直接、最敏感的窗口。可是，当前法院很少建立信访奖惩机制，导致责任性上访不断，损害了法院形象，败坏了法官声誉。为实现信访工作与奖惩机制的对接，法院应制定了“办案责任与信访责任合二为一的信访责任追究制”，明确了什么是责任性上访，规范了追究责任性上访的程序和标准，有效地抑制了责任性上访。以往，法官只管审理案件，结果官了民不了，案结事不了。新的信访机制将审判责任与信访责任相对接，谁承办的案件引发的问题谁负责。让每位法官都增强了事业心和责任感，不仅力争把正在审理的案件办成“铁案”，而且都主动做好当事人的服判息诉工作，真正做到“官了民了，案了事了”。
（五）开拓创新，勇于实践，积极探索信访工作长效机制
申诉和申请再审，是法律赋予当事人的一项权利，也是信访工作建立长效机制的突破口。但法律对申诉复查并未作详细的规定。这就给人造成“暗箱操作”的印象，以致少部分案件当事人不服裁判，反复申诉上访甚至多头上访、越级上访、重复上访，严重影响社会的安定稳定。为了使申诉和申请再审规范化，法院应针对当事人申请再审案件实行公开听证，但同时也规定，当事人只有闯“三关”，才能进入实体审理。第一关是接待法官的初步认定；第二关是信访合议庭的合议；第三关是院审判委员会的审查。如果认定不符合再审条件的，耐心做好服判息诉工作。
应当说，目前信访机构虽未从国家制度建设的宏观和深层，推进民意的社会与政治管道中进行重塑，在国家政治结构中重新梳理，未从长效上建立起纾缓社会矛盾的通道，但法院的信访工作，不能等待，只能以最主动积极的方式来把法院信访工作推向理性化和形式高等化，并积极纾缓着社会交汇到法院的各种矛盾，用法律撑起信访一片蓝天。
（漳平市法院叶文炳，联系电话：0597-7523964）




广东省东莞市人民政府办公室


关于印发《东莞市科技金融结合试点市科技贷款风险准备金管理暂行办法》的通知

东府办〔2010〕75号


各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

《东莞市科技金融结合试点市科技贷款风险准备金管理暂行办法》业经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



东莞市人民政府办公室

二○一○年五月三十一日



东莞市科技金融结合试点市科技贷款

风险准备金管理暂行办法



第一章 总则



第一条 为加快科技金融结合试点市建设工作，加强资金监督管理，按照《关于与省科技厅签发〈科技金融结合试点城市项目合同〉有关事项的复函》（东府办复〔2009〕250号）和《关于申请科技金融结合试点市专项资金的批复》（粤科函规划字〔2009〕1483号）的文件精神，并参照《广东省科技金融结合试点市联合科技贷款风险准备金管理暂行办法》（粤财教〔2010〕57号），制定本办法。

第二条 科技贷款风险准备金是财政性专项资金，合计5000万元，包括省科技厅在我市指定银行开设指定帐户一次性存入1000万元省科技贷款风险准备专项资金（由省科技厅按照其规定负责管理和核销，以下简称省专项资金）和我市财政配套的4000万元专项资金（以下简称市专项资金），以及上述专项资金产生的银行存款利息收入。贷款风险补偿按1：4的比例由省、市专项资金分摊。

第三条 本办法主要对由我市财政配套省的4000万元专项资金及其产生的银行存款利息收入进行管理。

第四条 市科学技术局（以下简称为市科技局）负责专利质押贷款日常业务管理；市知识产权局负责专利质押贷款的备案登记；市人民政府金融工作局、中国人民银行东莞市中心支行、中国银行业监督管理委员会东莞监管分局（以下分别简称为市府金融工作局、人行东莞中心支行、东莞银监分局）负责专利质押贷款业务的政策指导和行业监管；市财政局负责市专项资金和存放帐户的监督管理，以及资金使用的评价考核。



第二章 使用原则、范围和标准



第五条 使用原则。

（一）根据我市高新技术产业发展和产业结构调整升级的目标重点，确定需要支持的科技贷款重点领域和项目。

（二）坚持公开、公平、公正的原则，明确目标，突出重点，规范程序，科学评估，择优扶持。

（三）专款专用，严格监督，确保风险准备金规范、安全和高效使用并及时核销。

（四）遵守国家有关法律、法规和财务规章制度，不以盈利为目的。

第六条 使用范围。主要用于推动科技金融结合试点市建设的相关工作和项目实施，具体包括注册地在东莞的国家高新技术企业、省高新技术企业、省民营科技企业、市民营科技企业、专利优势企业、专利培育企业、专利试点企业、承担各级科技计划项目的企业以专利权出质取得金融机构信贷资金的企业贷款项目，由市科技局、市知识产权局、市府金融工作局、人行东莞中心支行、东莞银监分局按照我市专利权质押贷款管理的有关办法审定后决定是否给予贷款风险补偿。

第七条 使用标准。由金融机构直接向企业发放以专利质押为主担保方式的贷款，从科技贷款风险准备金中按照金融机构贷款的5%提取风险准备金，若金融机构对企业提供贷款而发生损失，贷款本金损失额的70%在提取的5%贷款风险准备金额度内给予补偿。

由金融机构直接向企业发放以专利质押为主担保方式的贷款是指不需要提供其他实物资产抵押、质押和担保机构保证的商业金融机构贷款，具体包括以下两类情形：

（一）完全专利权质押贷款。

（二）不完全专利权质押贷款。除落实专利权质押外，另只可追加股东个人信用保证或追加关联企业保证。



第三章 使用方法



第八条 市专项资金在省专项资金划拨到位后30个工作日内由市财政一次性划入指定银行开设的指定帐户，单独列帐。

第九条 纳入该办法给予扶持的合作机构是指经金融监管部门批准在东莞市经营贷款业务的金融机构和经广东省人民政府金融服务办公室批准在东莞市设立的小额贷款公司，合作机构要建立专利权质押贷款风险控制管理办法，与市科技局签定合作协议并报省科技厅备案。

第十条 贷款过程中的企业借贷合同副本、银行放款凭证（复印件，加盖银行公章）、贷款风险准备金质押通知书等应报省科技厅和市科技局备案。

第十一条 合作机构每季度向市科技局提交季度联合风险准备金质押清单及银行放款凭证，每半年向市科技局提交项目实施情况、经费决算和风险控制的书面报告，并由市科技局负责汇总上报省科技厅。

第十二条 市专项资金的年度预算由市科技局初步拟订，经法定程序批准后，由市财政局会同市科技局共同执行。



第四章 管理与核销



第十三条 市科技局会同市财政局对资金使用效益进行检查和跟踪，并不定期组织绩效评价。

第十四条 科技贷款风险准备金的核销，由合作机构提出代偿申请，并附经论证的贷款损失材料，报市科技局会同市知识产权局、市府金融工作局、人行东莞中心支行、东莞银监分局审核，经联合审核批复应该核销的项目及金额后，合作机构据此办理相关帐务处理手续。市科技局负责将合作机构经批复在东莞市科技贷款风险准备金额度内核销的项目报省科技厅，按照4：1的比例申请广东省科技贷款风险准备金给予补偿。



第五章 监督检查



第十五条 建立检查制度。市科技局和市财政局负责对科技金融结合项目实施监督检查，建立项目追踪反馈制度，定期或不定期对项目进行现场检查，并按规定进行绩效评价。

第十六条 科技贷款风险准备金必须专款专用。对有弄虚作假、挪用专项资金等行为的，除按照《财政违法行为处罚处分条例》对有关款项予以追回外，一并追究责任单位和责任人员的法律责任。





第六章 附则



第十七条 本办法由市科技局、市知识产权局、市财政局、市府金融工作局、人行东莞中心支行、东莞银监分局负责解释。

第十八条 本办法自发布之日起执行。