卫生部关于印发《卫生部食品安全事故应急预案（试行）》的通知

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对村干部“涉土”犯罪的定性分析与思考

张闪闪


　　随着经济社会的发展和城乡一体化的不断推进，农村大量土地被征用，许多行政村获得了数额巨大的土地征收补偿款，此笔款项系失地农民未来的生存和发展的依托和希望。如何管理和使用好这笔群众的“生存钱”和“发展钱”，事关广大失地农民的切身利益和社会的稳定。但是，由于缺乏有效的投资途径，加上制度和监管上的漏洞，土地征收款成了一些“村官”争抢的“唐僧肉”。并由此引发了司法适用上的困惑，虽然，2000年4月29日，全国人大常委会第九届十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》，以立法解释的形式把村委会等农村基层组织人员协助人民政府从事“七种行政管理工作”，包含“土地征收补偿费用的管理”纳入“其他依照法律从事公务的人员”。这一解释的出台，使得村委会等农村基层组织人员的身份有了一定的明晰。但在司法实践中，由于征地补偿费的构成不同、流转过程阶段的不同，其资金属性亦不相同。再加上村干部在征地补偿费流转的各个阶段其工作性质、主体身份可能发生变化，这些使得村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上存在分歧，是构成贪污罪和挪用公款罪，还是职务侵占罪和挪用资金罪？这些又再次引发了法学界和司法实务界的论争。 对这一问题的解决，也关系到检察机关对案件的管辖。

观点整理

　　第一种意见认为，只要是涉及到对农村“土地征收补偿费用的管理”的案件，就符合全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”：（一）……（四）土地征收补偿费用的管理：……因此，对于村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的，一律按“其他依照法律从事公务的人员”论，故而构成贪污罪或是挪用公款罪。
　　第二种意见认为，对农村“土地征收补偿费用的管理”不能简单的从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的字面去理解，而应按照土地征收补偿费用的支付与分配情况来划分案件的性质。
　　第三种意见认为，确认案件性质的关键是确定“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项的性质，前面两种意见只是对全国人大常委会立法解释的片面理解。
　　第四种意见认为，案件性质的确认确实与“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项性质有关，但问题的关键还在于确认对款项的管理是属于协助人民政府从事行政管理工作，还是属于村民自治范围内的事务。
　　认真分析以上几种意见，可以看出，他们是从不同角度来分析案件的性质的。第一种意见是把问题简单化，单纯从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出发，机械的理解立法规定，而未领会立法解释的精神。实践操作中，土地征收补偿费用的管理问题错综复杂，土地征收补偿费用的构成不同、流转过程阶段不同，其资金属性亦不同。还有村干部在征地补偿费支付过程的不同阶段，其工作性质、主体身份可能变化。正因为如此，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出台后，并未平息村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上的争论。第二种意见看到了土地征收补偿费用的支付和分配阶段对案件定性的影响，确实，土地征收补偿费用由于构成不同，在支付和分配前后其资金属性亦会不同。这是从犯罪对象角度进行的论证。第三种意见提出土地征收补偿费用的管理这个阶段对款项的性质的影响，亦即村干部在涉及土地征收补偿费用的过程中，并非全是进行管理。第四种意见对村干部对款项的管理是否属于协助人民政府从事行政管理工作提出了质疑。第三种意见和第四种意见则是从犯罪主体角度进行的论证。以上意见虽然立论角度不同，但其实都看到了对村干部在土地征收补偿费用涉嫌犯罪问题上影响定性的两个很重要的因素，即犯罪主体和犯罪对象问题。所以，归根结底，争论的焦点集中于两点：一是犯罪主体问题。村基层组织人员是否属于“其他依照法律从事公务的人员”。二是犯罪对象问题。“土地征收补偿费”是贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象，还是侵占罪和挪用资金罪的犯罪对象。对此，笔者将在下面进行探讨。

法理评析

　　要正确认定村民委员会等村基层组织人员涉嫌征地补偿费犯罪的性质，需要区别不同情况，具体问题具体分析。明晰各个阶段、各个部分土地征收补偿费用的性质，以及村民委员会等村基层组织在各个阶段的主体身份。

一、 犯罪对象问题分析

　　在贪污罪、挪用公款罪与职务侵占罪、挪用资金罪的认定上，一个重要的区别点在于：犯罪对象是否为公共财产。《刑法》第九十一条明确规定了公共财产的范围：（一）国有财产；（二）劳动群众集体所有的财产；（三）用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。
　　《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定了征地补偿费用的构成：1、土地补偿费；2、安置补助费；3、地上附着物和青苗的补偿费。征地补偿费用在流转过程的不同阶段，即在支付前后（进入村财务账目）和分配前后的属性是不同的。从土地征收补偿费用的来源看，凡经政府批准征地以及转让给国有单位用地所得到的补偿费用，其款项主要来源于政府或国有单位，因此，在进入村财务账目之前，征地补偿费用属于国有财产，对此没有异议。但是，在进入村财务账目之后，则需要具体分析。
　　首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村经济组织所有”。因此，土地补偿费支付后，即进入村财务账目后，就属于村民委员会集体所有，系集体所有的公共财产。
　　其次，地上附着物和青苗补偿费按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有”，因此在分配后显然归附着物和青苗所有人所有，属于私人财产，对此不可能成立村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪。至于在进入村账务账目之后分配给所有人之前，村基层组织对此只是协助人民政府进行暂时管理，没有所有权，根据刑法第九十一条的规定：在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论，因此属于公共财产。
　　最后，征地安置补助费的情况比较复杂。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置的补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可见，征地安置补助费支付后可以分为三种情况：一是需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，属于集体所有的公共财产，成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。二是由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；三是不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人同意后用于支付被安置人员的保险费用。后两种情形在支付后，属于个人财产，村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪构成客体已经不复存在了。因此，后两种在费用分配或者处置后不涉及农村基层组织人员的职务犯罪问题。而第一种由农村集体经济组织管理和使用的征地安置补助费则成为关于适用立法解释争议的焦点。
　　安置补助费的性质到底如何？安置补助费是由省级以上人民政府确定的。按照土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，农村集体经济组织对安置补偿费只是享有管理和使用权，而非所有权。安置补偿费只能用于失地农民的安置，而不能用作其他。同时，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权。这里的安置补偿费，其实质应理解为安置基金，属于公款性质。①因此，在征地安置补助费支付进入村账务账目后未作处置前，可以成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。

二、犯罪主体问题分析

　　贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体都是国家工作人员。关于国家工作人员的范围，包括四类：1、在国家机关中从事公务的人员；2、在国家机关之外的其他国有单位从事公务的人员；3、国家机关以及其他国有单位委派到非国有单位从事公务的人员；4、其他依照法律从事公务的人员。农村基层组织人员不是国家工作人员，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”：（一）……（四）土地征收补偿费用的管理：……因此，对于村民委员会等农村基层组织人员只有在从事全国人大常委会解释规定的事务，才存在依法从事公务的可能，才能成立以国家工作人员论的职务犯罪。从中可以发现，“从事公务”是判断是否属于国家工作人员或是以国家工作人员论的核心要素。所谓“公务”，主要表现在与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。可见，要正确认定犯罪主体，关键是看村民委员会等村基层组织人员在土地征收补偿费用的管理的整个过程中（进入村财务账目之前和之后）是否都是协助人民政府从事行政管理活动，亦即是否属于从事“公务”范畴。
　　在司法实践中，农村关系相对比较复杂，村干部处理事务既有日常的村集体事务，又有协助政府从事行政管理职能事务，而且人民政府与基层村组织之间往往又没有明确的特别是书面的委托关系，所以，难以区分村干部所从事的具体事务是否属于协助人民政府从事行政管理。②村民自治事务与“公务”并不是截然分开的，两者往往交织在一起，使得管辖权相对模糊。
　　征地补偿费用在支付前和支付中，即未进入村财务账目之前，如果被村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的，按“其他依照法律从事公务的人员”论，符合构成贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体资格，对此几乎没有什么争议。但是征地补偿费用支付到位后，即进入村财务账目之后，村民委员会对该笔款项的管理、分配，是属于协助人民政府从事行政管理工作，还是履行村自治管理的职责，对此则存在意见分歧。
　　从上面第一部分对犯罪对象的分析，已经得出土地补偿费在支付进村财务账目后，即名正言顺地成为集体财产。《中华人民共和国土地管理法实施条例》也未明确规定市、县、乡镇一级对此款项的使用情况的监督，其与村基层组织在土地补偿费的关系上告一段落。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定：……村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。因此，农村基层组织人员对此项费用的管理应当属于自治或者经营事务，而非协助人民政府从事行政管理工作的公务。此种情况下，农村基层组织人员也就不属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的，不具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
　　安置补助费是由省级以上人民政府确定的，其实质应理解为安置基金，属于公款性质，这在之前犯罪对象部分已有论述。再加上土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权，其与村基层组织在此笔款项的关系上并未终结，村基层组织对安置补偿费的管理和使用，是在乡镇人民政府的监督之下。因而，可以确定，村民委员会等基层组织人员对安置补偿费用的管理和使用实际上是协助人民政府从事安置补偿费管理工作，属于公务行为。此种情况下，农村基层组织人员也就属于“其他依照法律从……事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的，具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
　　通过上述对犯罪对象和犯罪主体的具体分析，村民委员会等村基层组织在“土地征收补偿费用”的问题上涉嫌犯罪的性质有了一定的界定，对此类案件的管辖权有了进一步的明晰。但是，由于征地补偿费用的构成比较复杂，各类款项混淆的情况又比较常见，在办案实践中，被侵占挪用的款项具体属于哪一部分往往争议较大，有时又很难界定。笔者认为，这一问题应该具体分析具体对待，对被侵占挪用的款项性质确实难以界定的，只要其中有“土地补偿费”的成份，则不能排除国有或集体财产被侵害的可能，检察机关就应该加以查处。当然，在办案过程中，如果发现不属于检察机关管辖的，再及时移送其他部门依法处理。这有利于最大限度地打击遏制村民委员会等农村基层组织人员在征地补偿款问题上的犯罪，从而维护农村社会稳定，保障农村经济健康发展。

参考文献：
① 参见刘岩《“土地征收补偿费用的管理”案件管辖权确认问题浅探》，载法学研究，2004.
② 参见倪集华、王家亮《对我省检察机关查处村干部涉土犯罪案件情况的调查》

（作者单位：浙江省嵊州市人民检察院 电话：（0575）83111379 邮 箱： zhsshz19@yahoo.com.cn）

重庆市人民政府


重庆市人民政府关于加强水路客运市场管理的通告
第 69 号
现 发 布 《 重 庆 市 人 民 政 府 关 于 加 强 水 路 客 运 市 场 管 理 的 通 告 》 ， 自 2000年 1月 5日 起 施 行 。
代 市 长
一 九 九 九 年 十 二 月 二 十 四 日




第一条 为了维护水路客运市场秩序，规范票务管理，打击不法行为，加强水路客运企业管理，合理调控运力，整治港口环境，保障水路客运经营者、旅客和其他当事人的合法权益，促进水路客运事业的发展，树立重庆港良好的窗口形象，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实
际，制定本通告。
第二条 从事水路客运及水路客运服务的企业（含旅行社及其门市部、售票点等）及其从业人员，包括从事代订、代购、代售客票的单位及其人员，必须遵守本通告。
第三条 为加强规范化管理，重庆港水路客运售票由重庆市水路客运市场交易中心（以下简称“中心”）从2000年1月5日起实行微机售票、统一票样、统一票务管理和票款解交管理。
中心售票处设在重庆港客运总站售票大厅内（朝天门大酒店附一楼）。
第四条 为方便旅客购票，除售票大厅内集中售票外，市交通行政主管部门可对远程联网微机售票进行规划、布点。
根据规划布点，可在火车站、长途汽车站、机场、宾馆、饭店等处设立远程联网的微机售票点。
第五条 申请从事水路客运服务经营活动的单位和个人，应依法向交通行政主管部门提出申请，取得《中华人民共和国水路运输服务许可证》，并依法进行工商登记后，方能经营。
远程联网的微机售票点除按前款规定办理外，还应到中心申领船票定点销售标牌。
未取得《中华人民共和国水路运输服务许可证》，未进行工商登记的，不得从事水路客运服务经营活动。
第六条 水路客运服务经营单位和个人不得就客票代销问题违反国家规定与水路客运公司进行协议。
禁止任何单位或个人以给予财物或者其他不正当手段招徕旅客。
禁止套购客票场外交易。
第七条 中心应在售票大厅内统一公示客船的船名、类别、等级、船况、价格、航线、到发船时间、上下船码头、停靠港站（景点）及停泊时间。
水路客运服务经营单位，必须在其营业地点公示客船的船名、类别、等级、船况、价格、航线、到发船时间、上下船码头、停靠港站（景点）及停泊时间。
在售票大厅出售本公司客票的售票窗口代理出售其他公司客票的，必须按第五条的规定办理手续。
第八条 客船开航前10分钟，重庆港售票大厅停止发售其客票，需购票的旅客可以到趸船补票。
团队预留客票应在开航前6小时提取。超过规定时限的，其计划作废。
旅客退票，应到售票大厅退票窗口或远程联网售票点退票。
第九条 售票员应持证上岗，遵章守纪，遵守微机操作规程，按规定收费。
售票员在售票工作中，不得有诋毁性和欺骗性宣传，不得强制搭售其他商品和服务，不得接受船方给予的任何好处。
第十条 禁止在港口、码头、船上、售票大厅等公共场所用高音喇叭招徕旅客。
禁止售票员进行场外售票。
第十一条 营运客船必须持有有效的《船舶检验证书》、《船舶营运证书》、《船舶所有权证书》、《船舶国籍证书》、《船员最低安全配员证书》，并按规定参加评审定级，接受年检。
第十二条 营运客船必须按交通主管部门规定的航线、班期、停靠港站（景点）、到发船时间、停泊时间行驶。
治理整顿期间，冻结新增客船运力，严格控制老龄船的使用，限制低标准船进入市场。
第十三条 营运客船必须按评定的等级核定票价，其船舶等级、性质、票价必须公示于旅客，并接受监督。
第十四条 水路客运企业、营运客船应维护好服务设施，严格执行服务规则，保证服务质量，提高服务水平。
第十五条 公安、工商、市政、物价、港口等部门，应认真履行职责，加强对港口地区和依法设立的售票网点区域的市容市貌、环境卫生、治安秩序、交通秩序和商业摊点等事项的管理，严厉打击拉客宰客等违法行为，切实维护好相关场所的社会环境。
第十六条 违反本通告第三条、第六条规定的单位，由公安机关处3000元以上30000元以下罚款；违反本通告第三条、第六条规定的个人，由公安机关处500元以上3000元以下罚款。
违反本通告第十条规定的单位，由公安机关处1000元以上10000元以下罚款；违反本通告第十条规定的个人，由公安机关处100元以上1000元以下罚款。
违反本通告，有倒卖客票或拉客宰客等行为，由公安机关依法予以处理。
第十七条 违反本通告第五条规定，未取得《中华人民共和国水路运输服务许可证》的单位，由交通行政主管部门处1000元以上3000元以下罚款；违反本通告第五条规定，未取得《中华人民共和国水路运输服务许可证》的个人，由交通行政主管部门处200元以上2000元
以下罚款。
违反本通告第九条规定的，由交通行政主管部门处100元以上1000元以下罚款。
违反本通告第十二条规定的，由交通行政主管部门处1000元以上5000元以下罚款。
第十八条 违反本通告第五条规定，未进行工商登记的单位和个人，由工商行政管理部门依法给予处罚。
第十九条 违反本通告其他规定的单位和个人，由相应的行政主管部门依据国家法律、法规、规章的规定给予处罚。
第二十条 本通告规定由公安机关实施的处罚，由重庆市公安局水上警察总队负责执行。
第二十一条 当事人不服行政处罚决定的，可依法申请复议或者依法提起行政诉讼。
第二十二条 鼓励公民检举揭发违反本通告的人和事，受理部门应严格为举报人保密。举报内容经查证属实的，受理部门应给予举报人500元的奖励。
重庆市交通局的举报电话为：67750464（白天）、67852719（夜间）；
重庆市公安局水上警察总队的举报电话为：63841325，63847055。
第二十三条 本通告自2000年1月5日起施行。过去其他通告、文件与本通告不一致的，以本通告为准。



1999年12月24日