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现代社会家长权的嬗变/杨戬

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 21:34:38  浏览:8575   来源:法律资料网
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现代社会家长权的嬗变

杨 戬
(河南大学 教务处, 河南 开封 475001)

内 容 摘 要:家长,作为现代社会基本细胞——家庭的代表,对家庭的稳定和有序起着重要的作用,如何确定家长的权利对现代家庭有着重要的意义。本文试图通过对家长权的演变过程的分析,说明起源于罗马法上的家长权在社会经济、生活等各方面条件都发生巨大变化的今天是以如何的样态存在,并就我国民法典中家长权的制度设计提出自己的建议。
关 键 词: 家长权 惩戒权 亲属会议

一、家长权的源起及发达

家长权,乃是作为一家之长应有之权利。欲准确理解家长权的意义,必先科学界定家庭之内涵。当前对家庭的概念有着相当混乱的认识,以至造成了许多误解。首先,应当清楚的认识到,家有两种不同的意义:一种是与政治机制和国家权力相关联的家,我们称之为政治家庭或社会家庭;另一种是我们经常理解的现代意义上的家庭,称之为自然家庭。就第一种含义而言,家是作为国家权力的一种延伸及扩展。国家出现之后,最高政治机关并不是对个人直接发施号令,而是通过某些中介团体行使其权力,如诸侯和城邦(即使在今天,国家权利也是层层下达,不过中介的形式不同而已),而家就是这种团体链条中最基础的一环。它肩负的重要使命就是作为社会的基层组织,维护社会秩序的正常运作。第二种意义上的家庭才是我们现代所谈到的家庭,此类家庭乃是人类为共同生活之必要而组成,以弥补单个个体应对社会生活变动之不足,二是为了社会秩序的稳定。毋庸置疑,在古代社会,第一种意义上的家庭即政治家庭占了统治地位,自然家庭几无可立足之地,东西方社会的发展史都有力的证明了这一点。在罗马时代,家就是靠宗亲关系这条纽带而将亲属联合在一起的人的团体,而且往往是单纯权利联合,其结构和功能,就是一人对他人行使管理的权力,以实现比维护单个家庭的秩序更高的宗旨。就我国而言,从氏族社会开始,个人就是整个氏族的一分子,氏族建立的基础就是血缘关系和宗法制度,个人就没有独立的人格,乃是整个团体的分支。氏族瓦解后,逐渐形成了以家长为本位的封建大家庭制度,个人甚至某个自然家庭均从属某一宗族或分族,根本没有独立之地位。这时的自然家庭宛如依附于政治家庭羽翼下的稚鸟,不能独立且随时都有性命之忧。
在社会家庭处于统治地位,家庭的宗旨在于更高的秩序的情况下,必然要求家的管理模式类似于国家组织,有一定的集权,这样家才可能完成此一历史使命。单个家庭必须服从某一个人的权力、品格和权威,于是简章自然就产生了。家长就是管理家庭之人,罗马法上称之为家父,我国称之为族长。由于此时的家庭又社会目的和维护公共秩序的职能,家长权也就是类似于行政管理权的“权力”,是一种带有强制性的支配权。无论是家庭成员的内部关系还是和其他人的外部关系,家长都享有崇高的主宰权,而国家也尊重有时甚至故意维持这种权力。特别是在历史变动时期(如我国的魏晋南北朝时期),国家还需要寻求家族权力的支持。在罗马法上,这一点也是十分明显的,以至于“整个真正的罗马时代,罗马私法就是家父或家长的法”,[1](P115)这一时期,家长权是极为广泛和强大的,甚至在整个家族内类似于“皇权”,主要表现在:
1.家庭财产的所有权和控制权。家长对于整个家庭的财产拥有绝对的所有权,他是家庭财产的唯一主体,可以随心所欲的处置整个家庭财产。财产是家庭相对独立与国家的基础,也是家长绝对主宰权的基础,国家要想通过家庭贯彻其权力,必须尊重家长对整个家庭财产的所有权和处分权。这种权利的范围相当广泛,不但包括日常的一切用度、花销,收款放债,甚至死者遗产的继承处分,也概莫能外。当然,家长对于财产的权力并不绝对排除家庭成员偶然的财产权,如罗马法中的“特有产”,我国封建社会中也存在单个家庭成员拥有自己的财产的情况。但这些财产相对于家长权力下的财产,仅占有极少的数量。
2.对于家属人身的控制权。家长是整个家庭的行政长官兼法官,首先,对于家属的行为,家长可以决定,如是否可以外出经商,从事何种职业等。甚至婚姻大事,也要由父母决定。“父母之命,媒妁之言”正反映了这种严格限制。其次,对于家属所犯的过错,家长有无限的惩戒权,可以用任何方式加以惩罚,包括采用监禁、肉刑甚至死刑。出租、出卖家属、子女的行为也时常有之,这在罗马法上表现的尤为突出。家长权的实行也受到限制,但这只是个别的情况。
3.对于家庭仆役的权力。家长对于仆役(奴隶)更是拥有全部生杀夺的大权,甚至在早期奴隶只是会说话的动物,根本没有任何权利可言。
另外,罗马法上的家长还拥有诉权,即代替家属成员提起诉讼的权利。
从上面的这些权力可以看出,古代社会的家长权囊括了家庭生活的方方面面,可以说是无所不及,家长权在此达到了它的顶峰。

二、当代家长权的发展状况

随着社会文明的演进,家长权发展到今天,已逐渐失去往日的辉煌。日常生活中已很少再见到古代家庭式的大家庭,自然家庭则逐渐取而代之占据了主导地位,家长权也随之渐次削弱。究其原因,乃社会生活之变迁,使古代社会的大家庭失去了其存在的基础,家庭不再是作为公权利的重要一环,而是为了共同生活之必要目的。然则社会的发展有其延续性,社会生活之变化,也非一日之功,家长权虽然削弱,当前社会仍有其存在之土壤,社会发展某方面仍然需要家长权的支撑。因此,家长权之立法,在当今社会仍属必要。当前各国关于家长权的立法主要有:
《瑞士民法典》第二编第九章为“家属共同生活”。其中第二节规定了家长权,“共同生活的成员,依照法律或约定或习惯有家长时,其家长有家长权,所有的血亲、姻亲或依契约受雇佣的人或因类似关系而与家庭共同生活的人,均需服从家长权”[2]。家长制定家规,支配亲属,同时保护家属身体上、精神上的利益。可见,瑞士有关家长权之规定,乃是以家庭共同生活之目的为本位,从其对家长义务的规定可以明显看出。
日本旧民法(1890)人事编第13章规定了“户主及家属”;明治民法(1896)第四编第2章“户主及家庭”中规定了户主的权利。依其规定,家是户主所统辖的亲属团体,家长对家属有相当大的权利。如:户主有家属入家、去家、转家之同意权;户主有变更时,旧户主之家属及亲属为新户主之家属;家属之婚姻或收养之同意权等。依上所述,可知户主权利极大。这主要是因为二战前的日本亲属法由于受封建影响较大,采取了家长权本位的立法,互助支配其家庭成员并掌握家庭的全部财产。但是,这些制度明显违背了平等自由的精神,同时也违背了现行日本宪法第24条的规定。所以,二战之后日本对第四编做了较大修改,也逐渐采取了共同生活为本位的立法。
韩国现行的民法也类似于日本旧民法的固定,其民法第四编第2章固定了“户主与家族”。其家的意义虽然属现代社会的家,但是其家长权仍带有过去公权的性质痕迹,如分家强制权,居所指定权,入家及去家同意权等,[3]户主的权利也相当的大,但总体上来说,还没有脱离私法规范的范围。韩国民法中的一些制度如长子继承制等虽然不同于日本旧民法,但性质与其相同,随着日本这部分立法的修改,韩国民法上关于家长权的规定也就成了传统意义色彩最强的一个。
我国是封建社会经历时间较长的国家,因此,我国家庭的立法也较注重家之公权。清末变法以来,沈家本起草的第一部民法典草案中第四编第二章第2节就规定了家长及家属。1925年的民国民法典草案也有家长及家属的规定。台湾现行民法典规定,“家是以永久共同生活为目的而同居之生活团体”(1122条),规定了家务之管理(1125条)和家长应尽之义务(1126条),家长命令家属分离权(1128条)。可见,我国台湾地区的家之规定也是以共同生活为本位,家长之权利也相对较小。大陆现行的民事法律规定中并没有家长权方面的明确规定,笔者以为,应当加入这些内容。
综观上述各国立法,现代家长权主要体现在以下几个方面:1、家长共同财产的管理权。对于财产的管理权依然存在,因为家庭必然有公共财产,必须有一个有权威的人管理。但现代家庭的管理权与古代社会截然不同,家长不再拥有完全的所有权和随意的处理权,只是一定限度内为了整个家庭的利益而管理财产的权利。2、对家属特别是晚辈的人身管理权。这一权利主要是为了家属更好的生活、发展而对其进行的管理,包括一定限度的惩戒(如父母对子女的管教)和约束权。另外还包括对雇佣人员的管理权,雇员一般是由于某种和约关糸受雇于家庭,在家庭中从事某种劳务的人,他们虽然不是家庭成员,但和家庭成员一样共同生活在家这个小团体中,所以,涉及到家庭的某些方面,他们也要服从家长的管理。3、居所指定权。家长与家属为共同生活,必有安身立命之所,一般来说,家长可有指定居所的权利。4、分家析产时财产的处分权。当一个多子女的家庭分为几个独立的家庭时,家长应对家庭的财产在分割时有一定的处分权。当然这种对分家时财产的处分权应当收到很大的限制,特别是在个人权利勃兴的今天,家庭成员对自己的财产都有绝对的权利。5、在有家属会议的地方,家长还有提议召开家属会议及相关的权利,家属会议也是适应大家族的情形需要产生的一种议事方式。
应当注意的是,当代家长仍有相当的权利,但与古代家庭相比,已不具有公法上的权利,仅为私法上的权利,并且领域也大大的缩小。同时,家长也不只享有权利,还肩负一定的义务。如为家庭之共同生活、为了家属集体利益的谨慎义务;对未成年人、禁治产人的监护义务;对家属的抚养义务;对财产的妥善保管义务等。这时的家长权虽然依旧存在,但已经是落日之余辉了。

三、家长权的演变趋势及我国的制度设计

自古至今,就社会演变的过程而言,是由庞大的家族、氏族制度进而到大家族制度,进而到小家庭,乃至个人主义。就个人对社会对家庭而言,乃从义务本位到权利本位,到崇尚人的自由与发展。因此,家庭的变化也就从为了维护社会秩序的社会型家庭进而转化为为共同生活之目的的自然家庭。从罗马法的发展可以看出,这一趋势是逐渐加强和明朗的。在有利于自然家庭的发展的新的社会经济、人文环境下,自然家庭中的维护两性见的关系、繁衍和教育关系等逐渐压倒了社会家庭中为了作为国家权利环节的家庭诸关系,这也是社会发展、变迁的必然结果。
我国从清末以来,西学东渐,个人自由及平等思想也逐渐深入人心,家族式下的家庭也逐渐解体,当代虽仍然规定了家,却是以夫妻子女共同生活为核心的家庭,家中之诸关系,也远非昔比。适应这一大趋势,家长权的演变乃是逐渐弱化,从罗马法中类似于“皇权”的家长权到当今的衰退,正是这一趋势的进程。甚至,随着社会的进一步发展,笔者以为,家长权将趋于消亡,即从当前而言,当代各国规定的诸权利,虽有家长权之名,已无家长权之实,在本质上已经发生了变化。现在家庭的家长权是基于共同生活之目的而规定的,家长及家属已处于法律上完全平等的地位,诸如财产管理权等权利,与其说是权利,毋宁说是义务,其对财产的管理、家属的惩戒,是为了整个家庭共同繁荣发展的目的,而较少为个人福祉考虑。因此,可以这样说,社会之演进之过程即为家长权消亡之过程。
但是,家长权之消亡,需要一个相当长的过程,当前情况之下,家长权仍有其存在的必要性,前面已有论述。因此我国当前民法典的制定也可以考虑适当加入家长权的有关规定,关于具体的设计,笔者有如下浅见:
1.首先应当明白,我国家长权之立法,不宜集中规定。我国民法通则当中有关于人身权的规定,其他如继承法等法典也对家庭有部分规定,也就是说已经形成了这也既成事实,照顾这一现实情况,仍应当将家长权分散规定。
2.对于家长的成为上宜采用户主。我们平常生活中称之的家长,是一般生活意义上的,而非法律意义上的。当前我国户口登记及婚姻方面的立法,均将一家之主称为户主,而没有采用家长这一概念。其原因主要为当前家庭有逐渐缩小之趋势,仍采用家长已有不便,且用户主会更适合现代文明的需要,故应采用户主。日本学者滋贺秀三先生对中国农村家长家庭状况的考察也印证了这一点。另外,关于户主的确认问题,并无大碍,原来之社会都是以男性为户主,随着现代文明的发达,女性也逐渐走向社会,因此,当前户主男女均可。但在现实生活中毕竟男性在生理上占有优势,比女性更能对社会生活之各种挑战,所以户主仍以男性居多。
3.户主权利的具体规定。在当前户主权利的具体规定上,考虑到我国的实际情况并结合各国立法,笔者认为应当规定这几种权利:首先是户主对家庭享有日常生活和管理权,户主身为一家之主,为了家庭生活的有序和对外交往的需要,应当对整个家庭享有日常生活的管理权,如果不这样,整个家庭就会处于一种混乱的状态,对家庭成员也是不利的,因此,户主一定限定内管理家庭事务的权利是不可缺少的。其次,户主应当有惩戒权。所谓惩戒权就是指户主对家庭成员(现在一般是晚辈,确切的说是子女)的管理、教育权利。子女由于年龄幼小,智力尚不成熟,平时做事难免会有出格或有损家庭或自己利益之事,这时,为了维护家庭的利益和子女本人的利益,家长可对其实施一定的教育惩罚的权利 。但必须注意,惩戒权的实行必须要注意一定的限度,否则,就可能性造成对子女人身权的侵犯。另外还有就是,鉴于当前工作我国立法上很少有惩戒权这一说,可以考虑对这一权利用亲权的形式加以规定。最后,还应当规定户主的居所指定权,就是户主为整个家庭指定居所的权利。当代社会上之家庭,其居所大都是随家庭的主要支撑者即户主的居住而变动的,这主要是考虑到户主一般对于整个家庭来说有重要意义,家庭成员都要依赖之。
4.关于亲属会议。亲属会议就是一个家庭为了保护亲属的利益或其他特定事项的处理而由所亲属组成的会议。亲属会议一般为临时机关,但也有是常设机关的。罗马法上已经有亲属会议的规定,其目的在于防止亲权的滥用。以后法、德、意各国均有规定。我国古代也有类似亲属会议的规定,如亲族会等。作为一家之长的,户主一般在亲属会议上享有较大的权利。可以提议召开家属会议,可以否决家属会议的决定等。但笔者以为,当前我国户主权和有关规定不宜再规定家属会议。因为随着家庭规模和缩小,以前那种大的家族式的议事方式将不复存在,家庭有什么事情也不用再动用所有家属来决定,家族会议也就成了多余。诚然,在我国农村还存在此类大家族议事的方式,但其中涉及到的问题多是依据家族习惯来解决的,因此,也不必在法律上确认亲属会议。

行文至此,笔者关于家长权的认识及我国家长权的立法方式已基本表述清楚,但仍需说明的是,家庭是一个复杂的组织体,其关系也是复杂的,还涉及到伦理等方面的许多问题,单靠法律的一些规定是不能完全解决家庭方面 的问题的,还有道德等许多约束,家长权也要受到诸多方面的制约,所以,必须在实践中逐步的完善各项制度,才能更好地使家庭这个社会细胞运作的更好,更有序。





参考文献:
[1] (意)彼德罗·彭梵得。罗马法教科书[M]。黄风 译。中国政法大学出版社,1996.

[2]《瑞士民法典》,第331条.

[3]《韩国民法典》,第789条,79条,784条.
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文化部关于印发《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》的通知

文化部


文化部关于印发《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》的通知

文公共发〔2013〕3号


各省、自治区、直辖市文化厅(局),新疆生产建设兵团文化广播电视局,各计划单列市文化局,本部各司局、国家文物局,各直属单位:

《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》已经文化部部务会审定,现印发给你们,请结合实际认真贯彻执行。

特此通知。



                                 文 化 部

                                2013年1月14日





文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要




为深入贯彻落实党的十八大和十七届六中全会精神,推动“十二五”时期公共文化服务体系建设,文化部根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》、《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》,制定本纲要。


序 言


公共文化服务体系是以公共财政为支撑,以公益性文化单位为骨干,以全体人民为服务对象,现阶段以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容,向社会提供的公共文化设施、产品、服务及制度体系的总称。构建覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系,是满足人民群众基本文化需求、保障人民群众基本文化权益的主要途径。

“十一五”以来,在党中央、国务院的高度重视下,在各级党委、政府的大力支持下,我国文化事业费投入大幅度增加,公共文化设施网络基本建立,队伍素质稳步提升,政策法规建设取得重要突破,重大文化惠民工程深入实施,服务方式和手段不断创新,服务能力和水平明显提高,公共文化服务体系建设取得重大进展,覆盖城乡的公共文化服务体系框架初步建立,人民群众的基本文化权益得到更好保障。

“十二五”时期,我国公共文化服务体系建设仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。党和政府的高度重视为公共文化服务体系建设带来了历史性机遇,人民群众文化需求的日益旺盛为公共文化服务体系建设提供了内在动力,国家经济实力的增强为公共文化服务体系建设提供了经济保障,科技创新和现代传播手段的发展为公共文化服务体系建设提供了技术支撑。推进公共文化服务体系建设,已经成为建设服务型政府的重要内容,成为保障全体人民基本文化权益的必然要求。

但同时必须看到,我国公共文化服务总体水平不高,与经济社会发展的进程和水平还不相适应,与广大人民群众日益增长的精神文化需求还不相适应,与底蕴深厚的文化资源大国地位还不相适应,与实现文化大发展大繁荣的任务还不相适应,突出表现在:文化事业费投入总量不足,公共文化设施不完善,队伍不够健全,资源缺乏统筹,城乡、区域发展不平衡,特别是农村和欠发达地区基础薄弱,公共文化服务和科技的融合度不高,公共文化管理体制改革还不够深入,管理和服务水平不高,政策落实不到位,政策法规体系不完善等。“十二五”时期,必须不断增强机遇意识和忧患意识,抓住机遇,迎接挑战,更加自觉、更加主动地推动公共文化服务体系良性运行和可持续发展。

一、总体思路

(一)指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,按照党的十八大关于文化建设的决策部署,牢牢把握社会主义先进文化前进方向,以社会主义核心价值体系建设为根本任务,按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求,坚持政府主导,依循“保基本、强基层、建机制、重实效”的基本思路,着力丰富人民群众精神文化生活,着力提高公共文化服务效能,着力创新体制机制,完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系,努力实现“广覆盖、高效能”,全面提升公共文化服务均等化水平,保障广大人民群众基本文化权益。

(二)基本原则

1.政府主导、坚持公益。牢牢把握基本公共文化服务的公益性质,明确政府责任,充分发挥政府在公共文化服务体系建设中的主导作用,以公共财政为支撑,以公益性文化单位为骨干,建立健全公共文化设施网络,深入实施文化惠民工程,加强立法、规划、监督和政策支持。

2.保障基本、促进公平。从满足人民群众基本文化需求、保障人民群众基本文化权益出发,立足我国社会主义初级阶段的基本国情,坚持尽力而为、量力而行,优先保障基本公共文化服务的供给,促进基本公共文化服务均等化,使全体人民共享文化改革发展成果。

3.统筹城乡、突出基层。适应新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的发展趋势,加快城乡公共文化服务一体化建设,建立以城带乡联动机制,合理配置城乡公共文化资源,加强对农村和欠发达地区公共文化服务体系建设的帮扶力度,推动公共文化服务体系建设重心下移、资源下移、服务下移,加大公共文化资源向城乡基层倾斜的力度。

4.创新机制、强化服务。创新发展思路和体制机制,着力解决制约公共文化服务体系科学发展的突出矛盾和问题,在继续加强公共文化设施建设的同时,更加注重现代科学技术和信息手段应用,更加注重产品供给、服务能力、队伍建设、资源共享、制度标准建设,努力提高公共文化服务效能。

(三)发展目标

到2015年,覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系初步建立,公共文化设施网络更加完善,服务运行机制进一步健全,服务效能明显提高,“十二五”时期公共文化服务国家基本标准有效落实,人民群众基本文化权益得到更好保障。

表1:“十二五”时期公共文化服务国家基本标准 服务项目
服务对象
保障标准
支出责任
覆盖水平

公共文化场馆开放
城乡居民
公共空间设施和基本服务项目免费,全年开放时间不少于10个月
中央和地方财政按比例共同负担


除文物建筑及遗址类博物馆外,各级文化文物部门归口管理的公共文化场馆全部向社会开放

公益性流动文化服务
城乡居民


免费享有文艺演出、图片展览、图书借阅等为一体的流动文化服务;每个乡镇每年送4场地方戏曲
地方政府负责,中央财政适当补助


基本建立灵活机动、方便群众的公益性流动文化服务网络,保障公益性演出场次

——保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度,提高文化支出占财政支出比例。

——到“十二五”期末,全国60%以上文化馆、公共图书馆达到部颁三级以上评估标准。基本实现全国所有地市级城市都建有设施达标、布局合理、功能完善的文化馆、公共图书馆。县乡两级公共文化设施规范化、标准化水平进一步提升。基本实现每个行政村和城市社区建有文化活动场所。

——到“十二五”期末,全国人均拥有公共图书馆藏书达到0.7册。各级文化馆(站、室)、公共图书馆和文化共享工程基层服务点基本建有公共电子阅览室。文化共享工程资源量争取达到530百万兆字节以上,入户率达到50%左右。国家数字图书馆资源总量争取达到1000百万兆字节以上。

——到“十二五”期末,全国博物馆总数达到3500个,国家一二三级博物馆总数达到800个。法人治理结构规范化、管理专业化的民办博物馆建设率达到10%。

——到“十二五”期末,逐步实现全国地市级城市建有设施达标、布局合理、功能健全的国有美术馆。

——到“十二五”期末,中西部地区争取每县配备2台流动文化车。

——到“十二五”期末,文化馆(站)、博物馆、公共图书馆、美术馆等基本服务项目健全并向社会免费开放。

表2:公共文化服务体系建设“十二五”主要指标

指标
单位
2010
2015

文化馆(群艺馆)达标率(部颁三级以上)
%
50
60

博物馆达标率(部颁三级以上)
%
16
23

图书馆达标率(部颁三级以上)
%
55.8
60

每××万人拥有一座博物馆
万人/座
40
35

人均公共图书馆藏书量

0.46
0.7

文化馆(站)举办活动次数
万次
57
100

县级以上博物馆展览次数
万次
1
1.5

公共图书馆总流通人次
亿人次
3.28
4.5

公共电子阅览室设置率
%

90

文化信息资源共享工程资源量
TB
108
530

国家数字图书馆资源总量
TB
480
1000

文化馆(站)、博物馆、公共图书馆、美术馆等公共文化设施免费开放率
%
  -
90

行政村文化活动场所设置率
%
34
90

(城市)社区文化活动场所设置率
%
46
90





二、重点任务

(一)继续提高基层公共文化设施建设水平,实现有效覆盖

适应推进城镇化和建设社会主义新农村的要求,统筹规划、合理布局,以城乡基层文化设施建设为重点,以流动文化设施和数字文化阵地建设为补充,继续加强公共文化设施建设,努力形成比较完善的国家、省、市、县、乡镇(街道)、村(社区)六级公共文化设施网络。

1.市、县、乡公共文化设施。实施地市级公共文化设施建设规划,对地市级文化馆、博物馆、美术馆、公共图书馆等进行新建和改扩建。落实县、乡文化场馆建设标准和设备配置标准,继续实施县级图书馆、文化馆修缮项目,提高基层公共文化设施建设标准化和规范化水平。

2.行政村文化活动场所。与城乡统筹、小城镇建设、新农村建设等政策相衔接,与村级组织办公场所、村小学、文化信息资源共享工程基层服务点建设相结合,统筹村级文化活动场所规划、修建、管理、运营和维护,体现多功能、综合性。

3.城市社区文化活动场所。继续实施“社区文化中心(活动室)设备购置项目”,落实全国城市社区文化中心(街道文化站)和社区文化活动室设备购置专项资金,对中西部地区社区文化中心(活动室)设备购置进行补助。

4.流动文化设施。推动流动文化设施建设,提高装备配置水平,因地制宜开展流动服务,提高流动服务设施的利用效率,建立起灵活机动、方便群众的流动文化服务网络。

5.数字文化阵地。统筹实施文化共享工程、数字图书馆推广工程和公共电子阅览室建设计划等公共数字文化工程,努力形成内容丰富、技术先进、覆盖城乡、传播快捷的公共数字文化服务网络。


专栏1.公共文化设施建设项目


全国地市级公共文化设施建设规划:完成532个地市级文化馆、博物馆、公共图书馆建设项目,其中,地市级文化馆221个,地市级博物馆122个,地市级公共图书馆189个。规划实施完成后,基本实现全国地市都建有设施达标、功能完善、布局合理的文化馆和公共图书馆,文物资源特别丰富的地市文物馆藏及展示条件得到明显改善。

社区文化中心(活动室)设备购置项目:项目第一阶段于2009年至2013年实施,通过中央财政资金的投入和引导,向截止到2008年底已建有文化设施的社区文化中心(活动室)购置设备,总计投入10.59亿。项目第一阶段实施完成后,将争取实施第二阶段,实施时间为2014年至2018年,为2008年以后新建的社区文化中心(活动室)购置设备。




(二)加强公共文化产品的创作和生产,丰富服务内容
加强对公共文化产品创作和生产的引导,充分发挥广大文化工作者和人民群众的文化创造精神,推动优秀公共文化产品大量涌现,丰富公共文化服务内容,为人民提供更好更多精神食粮。

1.探索建立群众文化需求反馈机制。充分尊重群众的参与权和表达权,探索建立群众文化需求的动态反馈机制,重点加强对基层和少数民族地区群众文化需求的了解,有针对性地提供公共文化产品和服务。

2.不断推出更多优秀公共文化产品。加强群众文艺创作规划和统筹,推动群众文艺作品体裁、题材、形式、手段发展创新。鼓励广大文化工作者生产创作一批文化精品剧(节)目,调动广大群众和社会力量参与文艺创作的积极性,支持文化企业生产质优价廉、安全适用的公共文化产品。各级文化馆要成为当地群众文艺创作中心,生产更多短小精悍、喜闻乐见的群众优秀文艺作品。鼓励国家投资、资助或拥有版权的文化产品无偿用于公共文化服务。加强少数民族语言文艺节目和数字文化资源的译制。

3.丰富基层群众精神文化生活。开展群众性文化活动,引导群众在文化建设中自我表现、自我教育、自我服务。以“群星奖”、“中国民间文化艺术之乡”为龙头,推出一批优秀的、具有可持续发展价值的文化品牌,发挥导向、示范和带动作用,实现群众文化活动的整体推进、全面提高。以社区文化、村镇文化、企业文化、校园文化建设为载体,积极搭建公益性文化活动平台。依托重大节庆活动,大力开展群众文化活动,丰富其内容和形式。坚持面向基层,服务群众,开展“文化下乡”、“文化进社区”、群众文艺精品巡演展演、老年合唱节、少儿合唱节等公益性文化活动。挖掘和利用民族民间文化资源,打造特色文化精品。

(三)加强公共文化产品和服务供给,促进共建共享

坚持以政府为主导,强化公益性文化单位的骨干作用,充分调动市场和社会文化资源,形成共建共享、良性竞争、多元互补的公共文化服务供给体系,实现公共文化服务多元化、社会化。

  1.强化公益性文化单位的骨干作用。建立年度公益性文化服务目录公布制度。进一步明确文化馆(站)、博物馆、公共图书馆、美术馆的服务标准,向社会免费开放服务,继续推进科技馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心免费开放工作,扩大文物博物馆公共文化服务的免费范围。开展世界文化遗产、国际考古遗址公园、文物保护单位定期免费开放试点工作。鼓励各级公益性文化单位开展立法决策咨询、讲座、培训、展览、组织活动等服务。鼓励有条件的文化单位开展流动服务、联网服务,推动公共文化服务更好地向城乡基层延伸。建设优秀传统文化传承体系,实施中华古籍保护计划。

  2.引导社会力量参与公共文化服务。支持社会力量兴办具有公益性和准公益性特点的读书社、书画社、乡村文艺俱乐部、文化大院、群众文艺团队、社区文化服务组织、民间文艺协会等,直接面向社会公众提供公益性文化服务。逐步建立公共文化服务政府采购制度,支持民营文化企业的产品和服务进入采购目录。鼓励民间资本通过招投标等方式,参与公益性文化产品和服务供给、重大公益性文化活动和其他公共文化服务。

  3.促进公共文化资源整合和共建共享。制定政策措施,调动政府、社会组织、企事业单位等的积极性,加大跨地区、跨部门、跨领域、跨系统文化项目的交流与合作,推动基层公共文化资源整合,促进共建共享和有效利用。鼓励展览馆、科技馆、工人文化宫(俱乐部)、青少年宫等国有文化单位以及大型企业、科研院所、高等院校等开展公益性文化活动,参与公共文化服务。 专栏2.公共文化服务供给项目

 

  美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放计划:进一步深化公益性文化事业单位改革,建立健全经费保障机制,深入推进美术馆、公共图书馆、文化馆(站)设施免费向群众开放,与其职能相应的基本文化服务项目健全并免费向群众提供。

全国美术馆事业促进计划:开展全国美术馆专业人才培训项目,实施全国美术馆优秀展览资助计划,推动重要学术研究及公共教育计划以及全国重点美术馆评估和标准化建设计划,有计划地开展全国美术馆调研、普查、登记工作,研究制定行业标准、管理办法以及相关法律法规,推动国内美术馆建设、管理水平的整体进步。

国家美术收藏工程:开展国家美术藏品的普查和档案及数据库建设,研究制定国家美术收藏规划和指导目录,加强对藏品的科学保护、修复、研究、展示和推广,制定国家美术收藏政策和法规等。

中华古籍保护计划:开展古籍普查、《中华古籍总目》分省卷的编纂、《中华医藏》的编纂、古籍数字化、古籍修复、西藏古籍保护、新疆古籍保护等工作。到2015年,初步形成比较完善的古籍保护工作体系,改善古籍保护条件,推动古籍的合理利用。



  (四)加强公共文化人才队伍建设,提升服务能力

按照存量优化、增量优选的原则,落实文化人才队伍建设规划,完善机构编制、从业人员准入、学习培训、待遇保障等方面的政策措施,建立一支稳定的、高素质的公共文化人才队伍。

1.重视公共文化人才的选拔、引进。完善公共文化人才政策和措施,吸引各类优秀人才进入公共文化服务领域,重点培养引进公共文化策划、组织、管理和“一专多能”的复合型人才。建立健全基层管理人才选拔任用机制,向社会选拔、公开招聘公益性文化单位负责人。设立城乡基层公共文化服务岗位,引导和鼓励高校毕业生到基层从事公共文化服务工作。重视发现和培养扎根基层的乡土文化能人、民族民间文化传承人和文化活动积极分子,促进他们健康成长、发挥积极作用。

2.落实编制,解决待遇,稳定基层文化队伍。适应公共文化设施免费开放要求,制定各级文化馆(站)、博物馆、美术馆、公共图书馆等公益性文化单位编制标准,落实每个乡镇(街道)文化站编制不少于2人的要求。与当地经济社会发展水平相适应,逐步提升基层文化工作人员待遇,稳定乡镇和社区文化队伍。加强基层尤其是农村文化从业人员的岗前培训,逐步实施基层公益性文化单位从业人员职业资格制度。

3.加强公共文化队伍的教育培训,提升队伍素质和服务能力。重点实施全国基层文化队伍培训项目、文物博物馆人才队伍能力提升工程、全国美术馆专业人才培训项目,强化公共文化人才职业道德、业务知识、管理能力、文化素质和服务能力等方面的培训。

4.支持边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区公共文化人才队伍建设。加大对“三区”公共文化人才队伍建设的支持力度,落实“三区”人才支持计划文化工作者专项实施方案,提高“三区”文化工作者素质,为“三区”文化事业发展提供人才支持。

专栏3.全国基层文化队伍建设项目

全国基层文化队伍培训项目:“十二五”期间,对现有24.27万县乡专职文化队伍和366.85万左右的业余文化队伍(包括业余文艺骨干、基层文化指导员、大学生村官等)进行系统培训,积极发展省、市、县各级文化队伍培训网络,逐步建立基层文化队伍培训长效机制。编写、出版一批教材,培养一支稳定的高素质的师资队伍,推进基层文化队伍培训规范化建设。

边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划文化工作者项目:从2013年到2020年,每年选派1.9万名优秀文化工作者到“三区”工作和提供服务,每年为“三区”培训1500名急需紧缺的文化工作者。

文物博物馆人才队伍能力提升工程:依托高等学校、科研院所和文物保护机构,建设一批国家级文物博物馆行业继续教育基地,统筹推进管理人员、执法人员和专业人员培训工作,培养一批行业急需高级专门人才和青年骨干人才,提高队伍整体素质。

全国美术馆专业人才培训项目:通过举办专业人员培训班、开展国际交流学习、资助国内外“访问学者”等方式,分专题对美术馆从业人员进行培训。


(五)促进公共文化领域文化和科技融合发展,强化公共文化服务的技术支撑

大力推进数字文化建设,将计算机技术、数字技术、网络技术、移动通讯技术等应用于公共文化服务,创新文化表现形式,丰富服务内容,拓宽服务渠道。

1.深入实施全国文化信息资源共享工程。在各级文化馆、城市社区新建基层服务点,加强管理,发展完善服务网络。进一步加大整合力度,丰富公共数字文化资源。利用“云计算”和“三网融合”技术,提升整个网络的管理水平和服务能力。大力推进工程资源进村入户,广泛开展惠民服务,实施以“农村实用技术人才培养计划”为重点的网络培训。

2.继续加强数字图书馆建设。建设覆盖全国的数字图书馆虚拟网、互联互通的数字图书馆系统平台和海量分布式数字资源库群,形成完整的数字图书馆标准规范体系。借助“三网融合”工程,实现全国图书馆资源的无障碍共享。实施“数字图书馆推广工程”,形成覆盖全国的数字图书馆服务网络,打造基于新媒体的图书馆服务新业态。

3.加快推进公共电子阅览室建设。实施“公共电子阅览室建设计划”,利用文化信息资源共享工程工作网络,依托公益性文化单位,建立公共电子阅览室,为基层群众特别是广大青少年提供内容健康、服务规范、环境良好的公益性互联网服务。

4.加强公益性文化单位网络服务平台建设。加强公益性文化单位基础数据库建设,发展网络服务平台,提高公共文化服务的数字化、网络化水平。将文化馆的数字化建设纳入文化共享工程建设体系,促进群众文化活动资源的数字化和网络化,开展网上展览、网上辅导、远程指导等数字文化服务。推动全国数字美术馆建设。实施国家文物博物馆资源基础数据库建设工程。

5. 加强移动通讯技术在公共文化服务领域的应用。鼓励和引导基于主流移动通讯平台的资源服务系统开发,探索通过手机、便携式计算机等移动终端提供公共文化服务。探索基于地理位置信息(GIS)的公共文化服务供给新模式,提高公共文化服务的针对性、便捷性和时效性。

       专栏4.公共数字文化建设项目

全国文化信息资源共享工程:大力推进服务网络建设,在中西部地区积极推进“进村入户”。建立“公共文化数字资源基础库群”和“红色历史文化多媒体资源库”,加强少数民族语言数字资源译制等。到2015年,争取资源量达到530百万兆字节,入户率达到50%,建成资源优质丰富、技术先进实用、传播高效互动、服务便捷贴近、管理科学规范、体系完整可控的公共数字文化服务体系。

数字图书馆推广工程:构建以国家数字图书馆为中心、以各级数字图书馆为节点、覆盖全国的数字图书馆服务网络。力争通过五年的建设,全国各级公共图书馆的数字资源量将得到较大、均衡的增长,工程数字资源总量达到10000百万兆字节,其中国家图书馆数字资源总量达到1000百万兆字节,每个省级数字图书馆数字资源量达100百万兆字节,每个市级数字图书馆数字资源量达30百万兆字节,每个县级数字图书馆数字资源量达4百万兆字节。

公共电子阅览室建设计划:以未成年人、老年人、进城务工人员等群体为重点服务对象,与文化共享工程建设、乡镇文化站建设、街道(社区)文化中心(文化活动室)建设以及中央文明办组织实施的“绿色电脑进西部活动”相结合,推进公共电子阅览室建设,努力构建内容健康、服务规范、环境良好的公益性互联网服务体系。到“十二五”末,实现各级公共图书馆,文化共享工程乡镇、街道、社区基层服务点基本建有公共电子阅览室。

国家文物博物馆资源基础数据库建设工程:建设全国重点文物保护单位、世界文化遗产、重大遗址、国家一二三级博物馆、国有馆藏一级文物等国家文物博物馆资源基础数据库,建立基础数据管理、使用、共享和服务工作机制,基本实现在数据管理、科学研究、公共服务、决策支持等方面的信息化。


  (六)深入推进国家公共文化示范区(项目)创建工作

按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求,在全国创建一批公共文化示范区(项目),发挥示范带动作用,推动公共文化服务体系建设科学发展。

1.探索完善示范区(项目)创建工作机制。根据全国公共文化服务体系发展形势,进一步完善示范区(项目)申报方案、创建标准和验收办法,优化创建工作流程,明确国家公共文化服务体系建设专家委员会、各省(区、市)文化厅(局)、创建示范区人民政府的职责,形成示范区(项目)创建工作的整体合力。

2.加强对示范区(项目)创建工作的动态管理。建立健全创建示范区(项目)督查指导工作机制,贯彻落实《创建国家公共文化示范区(项目)过程管理几项规定》、《关于进一步加强第一批国家公共文化示范项目创建工作的通知》等文件精神,通过定期督查和指导,推动各创建示范区(项目)落实创建规划和实施方案。按照与时俱进修订的创建和验收标准,定期对已通过验收命名的示范区(项目)进行复查,建立保障示范区(项目)科学发展的长效机制。

3.总结推广各创建示范区(项目)的先进典型经验。组织召开示范区(项目)创建工作经验交流会,加强各创建示范区(项目)之间的工作交流。通过网络平台、信息简报、工作通报、工作座谈会等多种形式,推广示范区(项目)创建工作经验。充分吸纳各创建示范区的制度设计经验,及时形成对全国具有普遍指导意义的政策、措施和工作机制,推动各省(区、市)因地制宜开展本地示范区(项目)创建工作。
专栏5. 国家公共文化示范区(项目)创建工作

 

  在全国创建一批网络健全、结构合理、发展均衡、运行有效的公共文化示范区,培育一批具有创新性、带动性、导向性、科学性的公共文化示范项目,为我国公共文化服务体系建设探索路径、积累经验、提供示范,推动公共文化服务体系建设科学发展。到2016年,计划建成国家公共文化示范区90个左右,示范项目180个左右,涵盖全国1/3的市县。




(七)加强制度设计,探索公共文化服务体系建设长效机制

坚持理论联系实际、理论指导实际,在继续推进实践探索的同时,更加注重公共文化服务体系理论政策研究和制度设计,建立完善公共文化服务体系建设长效机制。

1.加强公共文化服务体系制度设计研究。组建国家公共文化服务体系建设专家库,完善专家委员会工作机制,设立国家公共文化研究基地,建立一支高水平的公共文化服务体系专家队伍。完善制度设计研究工作长效机制,通过合作共建、项目委托等形式,推进公共文化服务体系理论和政策研究,充分发挥决策参考、指导实践、推动立法作用。

2.推进公共文化服务的制度化、标准化和规范化建设。加快制定和完善公益性文化单位服务标准和服务规范,作为各级政府履行公共文化服务职能的规范、面向公众的服务承诺和监管公共文化服务过程的依据,提高公共文化服务的制度化、标准化和规范化水平。
专栏6. 国家公共文化服务体系制度建设项目


公共文化单位服务能力建设项目:“十二五”期间投入2250万元,主要用于图书馆、文化馆(站)等基层公益性文化单位制度创新、丰富服务内容、强化管理、提高队伍素质等方面。具体包括图书馆、文化馆和乡镇综合文化站(社区文化中心)评估定级工作,中国民间文化艺术之乡评审、命名工作,优秀群众文艺作品创作与推广,图书馆和文化馆站标准化、规范化建设等。




(八)加强对特定地域、特定群体的公共文化服务,促进公共文化服务均等化

加强面向特定地域、特殊群体的文化关怀,促进公共文化资源的合理配置,丰富农村、偏远山区、边疆民族地区群众和弱势群体的精神文化生活,促进公共文化服务均等化。

  1.加强面向特殊群体的公共文化服务。完善面向妇女、未成年人、老年人、残疾人的公共文化服务设施。实施中国少儿歌曲创作推广计划,举办中国老年合唱节。以下岗失业人员、离退休人员、低收入人群、残障人群为重点服务对象,采取政府采购、补贴、发放文化消费券等措施,开辟服务渠道,丰富服务内容,探索建立长效机制,努力实现弱势群体文化权益保障的制度化。鼓励社会组织参与对弱势群体的文化服务。

2.加快推进农民工文化建设。按照“政府主导、企业共建、社会参与”的原则,把农民工纳入城市公共文化服务体系,引导企业、社区积极开展面向农民工的公益性文化活动。把面向农民工的文化服务列为各级公益性文化单位工作重点,运用流动文化设施和数字文化阵地,广泛开展送图书、送电影、送演出、送讲座等多种形式的农民工文化服务。鼓励用工企业、社会组织参与农民工文化工作,采用政企共建、购买服务、委托承办等方式为农民工提供文化服务。加大对农民工文化团体的扶持力度,培育农民工的文化主体意识。


电流》3.深入实施文化援助帮扶计划。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共文化服务体系建设支持和帮扶力度。鼓励城市在基础设施建设、文化队伍培养、文化遗产保护、文化活动开展等领域对农村进行帮扶。把支持农村文化建设作为创建国家公共文化示范区重要指标。完善中央、省、市级公益性文化单位经常性下乡服务制度,鼓励面向农村开展数字文化服务、流动文化服务和网点服务。采取“城乡共建、对口帮扶”的办法,推动城市与农村“结对子”,开展“一对一”帮扶活动,促进城乡公共文化服务一体化发展。
专栏7. 特殊群体文化权益保障项目


中国少儿歌曲创作推广计划:“十二五”期间,加大对优秀少儿歌曲创作的支持力度,采取多种形式广泛开展优秀少儿歌曲的推广普及活动,扩大少儿歌曲创作推广的社会参与面和参与度,提高优秀少儿歌曲的社会影响力。

群众歌咏和老年文化项目:“十二五”期间,继续加大投入,推广推推广群众歌咏活动、举办全国老年合唱节,充分发挥示范、导向和带动作用,推动群众歌咏活动广泛、深入、持久地开展。





(九)加强少数民族和民族地区公共文化服务体系建设

以建设社会主义核心价值体系为主线,以增强少数民族和民族地区公共文化产品和服务供给能力为重点,采取有力措施,完善工作机制,全面提高少数民族和民族地区公共文化服务水平。

1.完善民族地区公共文化设施网络。以自然条件、服务人口、覆盖面积等为依据,突出民族和地域特点,推进民族地区公共文化设施的科学化、规范化建设。落实国家地市级公共文化设施建设规划,对民族地区地市级文化馆、博物馆、美术馆、公共图书馆新建和改扩建项目,在技术、资金和人员培训方面给予倾斜和支持。重点推进沿边地区、偏远山区和广大农牧区公共文化设施建设,支持改建和扩建未达标的县级公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化站,推进村级文化活动场所建设,完善基层公共文化设施网络。

2.创新民族地区公共文化服务方式和手段。根据民族地区实际情况,推动各级文化馆(站)、公共图书馆、博物馆、美术馆等加强流动文化服务,消除公共文化服务“盲区”。加强公共数字文化服务,依托公共数字文化建设工程在民族地区建设一批少数民族语言资源译制中心,整合译制少数民族语言数字文化资源,通过互联网、广播电视网、无线通信网等新型传播载体,提升公共文化服务信息化水平。针对民族地区公共文化服务对象和服务内容多元多样的特点,因地制宜,分类指导,逐步建立起符合少数民族地区特点的公共文化服务模式。

3.深入开展“春雨工程”—全国文化志愿者边疆行工作。深入推进“文化援疆”、“文化援藏”工作。以“大舞台”、“大讲堂”、“大展台”为主要载体,坚持需求导向、项目带动,组织文化志愿者为边疆民族地区群众提供文化辅导、文艺演出和展览展示等文化服务,培育文化志愿服务品牌。采取双向互动交流的方式,进一步加强各省(区、市)与边疆民族地区的文化交流,逐步提高边疆民族地区的公共文化服务水平。
专栏8.少数民族文化权益保障项目


春雨工程——全国文化志愿者边疆行:“十二五”期间,着眼于满足边疆民族地区群众基本文化需求,通过开展各省、区、市对边疆民族地区的文化志愿服务活动,建立一支热心公益、素质优良、结构合理、积极奉献的文化志愿者队伍,推出一批惠及边疆民族地区群众的文化志愿服务品牌活动,形成一套设计科学、行之有效的文化志愿服务机制,不断深化各省、区、市与边疆民族地区的文化交流,提高边疆民族地区公共文化服务水平。




(十)探索完善文化志愿服务机制,广泛开展文化志愿服务活动

完善文化志愿服务工作机制,发展文化志愿者队伍,广泛开展文化志愿服务活动,努力构建参与广泛、形式多样、活动经常、机制健全的文化志愿服务体系。

1.完善文化志愿服务工作机制。贯彻落实《文化部 中央文明办关于广泛开展基层文化志愿服务活动的意见》精神,把文化志愿服务工作纳入公共文化服务体系建设总体规划,加强统筹协调和组织推动。制定文化志愿者招募办法,依托相关单位或行业协会组建文化志愿服务组织,建立文化志愿者注册系统、电子档案和文化志愿服务数据库,实现文化志愿者、服务对象、活动项目有效对接。加强文化志愿服务理论政策研究,建立和完善激励机制,推动文化志愿服务工作深入开展。

2.发展壮大文化志愿者队伍。鼓励热心公益事业的社会人士参与基层文化建设和群众文化活动,担任文化指导员、辅导员或文化管理员。招募大学生志愿者到西部地区乡镇文化站协助做好日常管理、政策宣传教育和开展基层文化活动等工作。依托全国文化信息资源共享工程、公共电子阅览室建设工程等重点文化惠民工程,招募文化志愿者做好技术指导、资源搜集整理、活动开展、政策宣传等志愿服务。开展常规培训与岗前培训,提升文化志愿者的服务意识、服务能力和服务水平。

3.广泛开展文化志愿服务活动。依托各类公益性文化单位,招募文化志愿者做好图书借阅管理、读者咨询、展览布展、讲解讲座、群众文化活动组织等志愿服务工作。组织志愿者深入全国文化信息资源共享工程县级支中心和乡镇街道服务点,辅导群众学习网络知识,检修电子设备,开展业务培训。组织文化志愿者在重要节日纪念日深入基层开展民俗活动、文化娱乐活动、主题教育实践活动等各具特色的文化志愿服务活动。以关爱空巢老人、留守儿童、农民工、残疾人、边疆民族地区群众为重点,培育和打造一批文化志愿服务品牌。
三、保障机制
(一)理顺权责关系,建立健全组织保障
按照党的十八大关于深化行政体制改革的要求,改革公共文化管理体制,强化基层政府在公共文化服务中的责任,理顺文化行政管理部门与文化事业单位的关系,推进文化事业单位改革,建立职责明确、反应灵敏、运转有序、统一高效的公共文化服务组织保障体系。

1.强化地方政府在公共文化服务中的责任。推动地方各级党委政府把公共文化服务体系建设作为提高党的执政能力、建设服务型政府的重要任务,切实担负起领导责任,充分发挥在公共文化服务体系建设中的主导作用。建立党政相关部门共同参与的沟通协商机制,共同承担公共文化服务体系建设职责,形成工作合力。

2.深化公益性文化事业单位改革。按照党的十八大关于推进事业单位分类改革的要求,科学界定公益性文化事业单位的性质和功能,全面推进人事、收入分配和社会保障制度改革,增强活力。积极推动文化馆(站)、博物馆、公共图书馆等公益性文化单位创新公共文化设施运行机制,探索建立事业单位法人治理结构,吸纳有代表性的社会人士、专业人士、基层群众参与管理。

3.加强公共文化行业管理。探索建立文化馆、博物馆、美术馆、公共图书馆行业协会组织,搭建行业交流和服务平台。按照政事分开、政社分开的原则,理顺文化行政部门和公共文化行业组织之间的关系,探索建立文化行政部门宏观调控和行业组织微观管理相结合的公共文化行业管理体制,推动政府公共文化职能转变,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。充分发挥公共文化行业组织在行业发展规划、标准制订、理论研究、信息交流、人才培训、资质认定、行业监督等方面的重要作用,提高行业组织自我教育、自我管理、自我服务、自我监督能力。

(二)探索建立公共文化服务经费投入和保障机制

积极推动把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算,建立健全公共文化服务经费投入长效机制。发挥财政资金的杠杆作用,鼓励和引导民间资本参与公共文化服务,逐步形成以政府投入为主、社会力量积极参与的多元化公共文化服务投入机制。

1.建立稳定增长的公共文化服务财政保障机制。保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度,提高文化支出占财政支出比例。以农村和基层、边疆民族地区、贫困地区为重点,优先安排设计关系人民群众切身利益的文化项目,重点保障基层公益性文化单位开展基本公共文化服务所需经费,扶持公益性文化单位的技术改造和设备投入。中央、省、市三级设立农村文化建设专项资金,保证一定数量的中央转移支付资金用于乡镇和村文化建设。

2.引导和鼓励社会资本进入公共文化服务领域。转变公共财政投入方式,通过政府购买服务、项目补贴、以奖代补等方式,鼓励和引导社会力量提供公共文化产品和服务。落实和完善文化经济政策,进一步落实鼓励社会组织、机构和个人捐赠以及兴办公益性文化事业的税收优惠政策,促进企业及民间对文化的投入明显增加。落实《文化部关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》,鼓励和引导民间资本进入公共文化服务领域。

(三)探索建立公共文化服务绩效评价和监督机制

发挥绩效评价对政府行为的导向作用,研究建立完善的公共文化服务绩效评价指标体系,建立健全考核和监督机制,树立正确的绩效导向。

1.完善公共文化服务绩效评价指标体系。建立健全政府、文化行政部门、公益性文化单位、重大文化项目工作考核机制,建立科学合理的绩效评价指标体系。通过开展文化馆(站)、博物馆、公共图书馆、国家重点美术馆评估定级工作,提高行业规范化、标准化水平。推动将公共文化服务指标纳入科学发展考核评价体系,纳入各级党委政府和党政领导干部的绩效考核体系。

2.建立和完善社会评价机制。将群众满意度作为公共文化服务考核评价的重要指标,逐步建立“城乡居民公共文化服务满意度指数”。探索实施公共文化服务第三方评价机制,增强公共文化服务评价的客观性和科学性。

3.加强对公共文化服务体系建设的监督和管理。加大对中央决策部署落实情况、重大文化惠民工程建设情况的监督检查,提高地方各级党委政府、文化行政部门和公益性文化单位推动公共文化服务体系建设的主动性和积极性。重视和充分发挥新闻媒体舆论引导和监督作用,营造公共文化服务体系建设良好氛围。

(四)加强公共文化服务领域政策法律法规建设,促进对外公共文化交流

1.建立和完善公共文化服务领域的政策法规保障。加快研究制定《公共文化服务保障法》,继续推进《公共图书馆法》、《博物馆条例》立法工作,修订《文化馆管理办法》,制定《城市社区文化设施管理办法》、《美术馆管理办法》、《美术馆工作规范》,制定和完善文化馆(站)、公共图书馆等公益性文化单位的服务标准和服务规范。

2.积极推动对外公共文化交流。继续组织公共文化领域的对外交流,落实好公共图书馆、群众文化、少数民族文化、少儿文化等领域的对外交流合作项目。准确把握国外公共文化服务体系建设的最新动态和发展趋势,借鉴和吸收有益经验,为科学制定公共文化服务体系建设的政策措施提供参考依据。积极组织举办公共文化发展国际学术会议,参加国际公共文化交流活动。

文化部负责对《纲要》落实情况进行总体跟踪分析,适时开展《纲要》实施中期评估和后期评估。当宏观环境发生不可预见的重大变化,或由于其他原因导致实际发展严重偏离《纲要》目标时,可提出调整方案,由文化部党组审议批准后实施。






建立不动产先取特权制度之探索
——兼论执行房屋开发商房产中对第三人权利的保护
高建新 严志凌

一、问题的提出
  法院执行房屋开发商为被执行人、开发的房产为执行标的物的案件,常遇到这样的问题:被拆迁人、购房人、建筑商、建材商等作为案外人,对开发商具有某种请求权,但未经裁判、仲裁或强制执行债权公证,无申请强制执行的依据,不能参与分配,但由于他们的权利的客观存在,有的地位还很特殊,如被拆迁人与建筑商,他们的权利与案件申请人的权利冲突非常突出。法院在执行中显然不能无视他们的现实利益,而如何设置一项法律制度来保护他们的合法权益,是值得我们研究的问题。
二、问题的分析
  在现行法律制度下,上述案件申请人的权利与案外第三人权利冲突之所在,案外第三人可获得何种保护,是我们讨论的前提。我们试作如下分析:
  (一)被拆迁人、购房人权利所处状态。购房人的权利就是作为买方请求开发商交付房屋的权利,无须赘述。被拆迁人,是指在房屋开发商建造新房前原有土地上旧房的所有权人,在大多情形下,开发商承诺对其安置新房,补偿拆迁的旧房。在此情况下,被拆迁人与开发商约定在以后开发商新建的房屋中获取一定面积房屋产权,被拆迁人贴补开发商新房与旧房之差价。在拆迁合同、房屋买卖合同实现之前,当法院将房屋产权强制执行给申请执行人时,被拆迁人、购房人即成为物权(房产)变动中的第三人。上述第三人既不是当事人(在本文中指的是被执行人房屋开发商与申请执行人),也不能凭合同申请参加法院执行案件的分配,但是,案件的执行结果与其有密切利害关系,这就构成物权变动中第三人的法律地位特征。
  (二)现行法律制度对作为物权变动中第三人的被拆迁人与购房人的权益给予了怎样的保护呢?从被拆迁人与购房人所获得的权利来分析,他们与房屋开发商分别签订有房屋拆迁安置合同和房屋买卖合同,根据合同,被拆迁人与购房人有从开发商处获取房屋所有权的权利,有向开发商交付房款的义务,被拆迁人另有承担受拆迁的义务。虽然被拆迁人与房屋开发商签订的合同似乎有特别之处,包含有一方在被另一方拆迁旧房之后有权占有另一方新房的约定,但是,与一般的合同并无本质上的区别,双方的权利义务依然是通过协商一致签订合同的方式加以明确、固定的,而非法定的权利,依通常的内容看符合买卖合同的特征,可以归为买卖合同一类。购房人获得的是买卖合同中所享有的权利自不待言。因此,被拆迁人与购房人所享有的权利均是合同权利,是请求交付标的物的债权,统属于债权的范畴。在被拆迁人、购房人与房屋开发商签订了不动产买卖合同之后,被拆迁人、购房人均可能已付出了一定的代价,包括旧房被拆让及支付房款等,而对于开发商交付房屋的期待则只能通过买卖合同的履行来实现,一旦开发商违约,被拆迁人、购房人可依据合同行使债的请求权,该请求权有《合同法》为其保障的法律依据。但是,应当看到,该请求权的实现受到了前文所述物权变动的影响,根据物权法定、物权优先于债权保护原则的规定,再结合不动产买卖合同中并无担保适用的实际状况,可推知被拆迁人、购房人享有的权利受保护的状态是处于相对脆弱的境地的。
  (三)根据公平与正义观念,有建立对被拆迁人、购房人特别保护的制度的必要。我们的理由如下:(1)被拆迁人对开发商所建房屋享有的权利是个比较特殊的权利,因为被拆迁人原先享有一个物权(即旧房),他与开发商在房屋建造前即有取得新建房屋物权的合意,也可以说,被拆迁人在开发商新建房屋上所享有的物权是与房屋建造相伴而生的,被拆迁与受安置是密不可分的,我们是否因之可将被拆迁人与开发商之间的交易形象地比成物物交换?其实,从实质上我们可以将它界定为一种不动产买卖行为,虽然它与一般的买卖有所区别。被拆迁人在失去原有旧房时即与房屋开发商有获取新房屋产权的约定,开发商获取了被拆迁人的旧房物权,并未支付钱款给被拆迁人,而是承诺给被拆迁人新房物权,如果此时对其房产权不予特别的保护,而将开发商的房产执行给他人,则对被拆迁人而言,他不仅失去了获取新房的产权利益,连原有的用以交换的房屋也因拆迁而不复存在,失去了栖身之所。从物权保护角度看,他赖以取得新房的原有旧房物权并未受到特别的保护。因此,不仅被拆迁人利益确有受损,而且让人感觉其中有不公平之处。(2)购房人利益受妨碍的情况与被拆迁人有所不同,他与开发商签订了购房合同,对合同履行基本有三种不同情况:一是购房人已付足全款并已入住,但尚未取得房产证;二是购房人已预付部分房款或定金;三是双方仅签订了合同。由于合同履行情况的不同,在法院将房产执行给他人时,购房人受到的具体利益妨碍也不同,有的是虽已入住但不得不退出,有的是付了房款但得不到房屋,有的是所订合同得不到实际履行,追究违约也成为不实际。在现实生活中,发生第一种情况下的受损尤为让人不能接受,也引得人们对如何实现不动产交易安全感到困惑。虽然情形不同、受损程度不同,但总的可归纳为购房人对开发商请求交付标的物债权实现的受损。
三、问题的解决——建立不动产先取特权制度
  分析了不动产物权的变动可能造成的对被拆迁人、购房人利益的影响,我们由此可得出结论,不动产物权的变动中,对第三人的利益影响是客观存在的,如何处理调整好此中种种利益关系,确定公平合理的清偿规则,则需要建立一个法律制度来加以调整,即规定有哪些权利是应予优先保护的、保护的范围是什么、享受优先权利保护的顺序是怎样的等等。只有建立了这样的法律制度,才能对一些确有优先保护必要的权利提供切实的保障。据此,笔者建议在我国民法中建立不动产先取特权制度,在上述权利冲突中,平衡保护各方利益。同时,为维护交易安全,提供制度保障。
  不动产先取特权,是债权人所享有的就债务人的特定不动产先于其他债权人受清偿的权利。关于不动产先取特权,在我国现行法律中并没有规定。但有国外的立法例可资借鉴。《日本民法典》第八章有先取特权之规定,规定因不动产的保存、工事、买卖等原因所生债权,于债务人的特定的不动产上有先取特权;先取特权未经登记,可以对抗无特别担保的债权人;但经过登记的不动产先取特权,可以先于抵押权而行使。日本《不动产登记法》对先取特权的登记作了规定。我们提出建立不动产先取特权制度的理由除前文所述必要性分析之外,还有如下:
  1?不动产先取特权,是就将来的不动产设立的。由于设立权利时不动产还未形成,故抵押、让与保证制度不能取代先取特权制度。功能上的差别是我们应特别注意之点。
  2?通说认为不动产不适用留置权之规定,但实务中对因建造费未得受偿而拒不让出占有不动产的建筑商,强制其将建筑物交与他人而置其利益于不顾,与社会通常的公平观念不合。而建筑物土地上之原有房屋所有人即被拆迁人、购房人已付款并入住者,其权利与申请人之权利冲突时,社会公认的处理原则也是应当保护其利益。
  据此,笔者建议,在先取特权制度中应当明确规定以下主要内容:1?因不动产的保存、不动产的建造、不动产的买卖等原因所产生的债权,于债务人的特定不动产上有先取特权。2?不动产先取特权就同一不动产相互竞合时,其优先权的顺序是不动产的保存、建造、买卖。3?就同一标的物,同一顺序的先取特权人有数人时,如先取特权经过登记的,以登记时间较早的为先,如先取特权未经登记的,按其各债权额比例清偿。4?房屋拆迁安置作为不动产买卖的特殊情形,被拆迁人就其被拆迁的房屋价值部分,对合同约定的房屋有比不动产保存、建造和一般买卖更为优先的先取权利。5?不动产保存、建造的先取特权,经登记的,可先于抵押权而行使。不动产买卖的先取特权早于抵押权登记的,则先于抵押权而行使。
  四、制度的应用——对拆迁人、购房人权益之保护
  建立不动产先取特权制度,对解决被拆迁人、购房人利益保护问题,是十分有力的。但是,在不动产先取特权制度建立之前,目前如何调节好申请人与被拆迁人、购房人的利益则是刻不容缓之事。笔者主张,总原则是根据法院强制执行案件中申请人享有的权利的类型不同,依不动产先取特权制度理论,对第三人采取相应的保护措施。
  目前在执行实务中已经注意到,由于权利类型的不同,在各种权利同时出现时,在确定优先次后的顺序上应当是不同的,即物权请求权优先,其次是一般债权。根据实体法确定的物权,要优先于根据程序诉讼、公证确定的债权,不得以进入执行程序的先后来确定受偿顺序。这一原则在最高人民法院公布施行的《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》相关的规定中有体现。如《规定》第88条第2款规定:多个债权人的债权种类不同的,基于所有权和担保物权而享有的债权,优先于金钱债权受偿。所谓的“基于所有权和担保物权而享有的债权”正是通常所称的物权请求权。从本条规定内容上,我们或多或少地可以感觉到最高人民法院要根据权利性质的不同规定执行程序中权利受偿的顺序,以解决执行程序中权利冲突的调节问题,但限于司法解释的职权,未能从法律制度建设高度,创设解决上文所述现实问题的制度。此外,依据该《规定》,根据权利的不同确定执行优先次后顺序的适用前提,限于各种权利已经由法律文书确定了的情形,其中之缺陷在于对许多未经法律文书确定的特殊权利未予以特殊有效的保护。
  应用不动产先取特权制度来解决上述不足,区分申请人权利的不同,采取不同的保护措施。将申请人的权利分为物权请求权与债权请求权两类。根据物权请求权优先的原则予以保护,申请人所获得的物权请求权包括因基于物的所有权所生请求权、先取特权和担保物权。对房屋具有所有权,据此权利所生请求权的保护自不待言。申请人对房屋开发商有担保物权的情形,也已普遍形成共识。问题是,实践不乏建筑商是申请人的情况,此时我们应特别注意到应确认建筑商享有本文所述的不动产先取特权,给予其应有的保护。同时也应注意,当建筑商、被拆迁人、已付房款并占有房屋的购房人是执行案件的案外人时,在执行中对他们享有的先取特权也应予以特别保护。本文着重论述对被拆迁人、购房人保护措施如下:
  1?关于对被拆迁人权益的保护。从建立科学的不动产先取特权的角度,笔者在前文将被拆迁人所享有的权利明确的规定为比一般不动产买卖享有更为优先清偿的先取特权,这样规定是在充分考虑了被拆迁人权利的特殊性基础上作出的。
  基于被拆迁人不动产先取特权这一权利的特殊性和在执行案件中法院对被拆迁人权利存在的已知性,笔者认为,在执行案件中,因不存在申请人对房屋有所有权的情形,也不存在申请人对房屋的担保物权有早于被拆迁人不动产先取特权产生的情形,因此,可以推论,无论申请执行人是基于其他物权请求权还是债权请求权提出的对开发商的强制执行申请,法院均不得将开发商房产中安置给拆迁人的房产部分强制执行给申请人,从而给予被拆迁人以特别的物权保护,这样既符合执行案件应注重社会效果的要求,也与公正公平的法理不悖,实现了不动产先取特权制度的目的。这也是目前在相应制度建立之前,人民法院对拆迁户予以特别保护的理论依据,是以追求社会正义和公平为目的的。
  2?关于对购房人权益的保护。购房人根据与开发商签订的房屋买卖合同,取得一项债权,即请求开发商移转标的物(房屋)所有权。但如果购房人已支付了价款的,则购房人就其所支付的价款及利息在债务人的特定不动产上存在先取特权,因此,在执行案件中,根据购房人与开发商合同履行情况的不同,对购房人应有的保护分述如下:
  A?当购房人已向开发商付足房款并已占有房屋,虽然此时因种种原因购房人尚未取得房屋产权证,但并不表明购房人有怠于行使权利的事实,同时作为法律关系状态来考虑此时已处于相当稳定状况,即根据合同,双方的权利义务已基本履行完毕,债的关系即将消灭,只差履行不动产物权登记手续。笔者认为:(1)如果此时执行案件中申请人所依据的债权请求权无特别担保的,则不能对房屋有比购房人优先受偿的权利。因为权利依其性质,属可以享有不动产先取特权的权利,申请人不比购房人具有优先性,此时显然不可将房产执行给申请人。(2)如果此时执行案件中的申请人依据物权请求权的,则根据物权的类别、当事人设定物权时间先后区别对待。总的原则是所有权优先于先取特权,对于担保物权,则根据设定权利的时间先后顺序来确定优先受偿的顺序。值得注意的是,在依法优先保护申请人享有的其他物权的情形下,对购房人的权利也应予保护。
  B?当购房人与开发商签订了合同仅支付了定金或部分预付款的情况下,购房人仅就已经支付的定金和预付款部分对向开发商订购的房屋有先取特权,其应受保护的情形与上述相同,只是缩小了受保护的价额。
  在上述情形中,如果是申请人与开发商签订有购房合同且早于第三人购房人已交足房款,据此要求开发商交付房屋的,缘于开发商的“一物二卖”,申请人则比购房人无论在实体权利的获得还是法律程序的启动方面均有优先性,对其权利的保护当然应优先,即应将房产执行给申请人。
  C?如果购房人与开发商仅仅是签订了购房合同,未交付任何代价的,则购房人对开发商的房产不存在先取特权,其权益不受特别优先保护,即法院可将开发商房产执行给申请执行人。
  另外需要特别说明的,在执行案件中应注意甄别购房人与开发商购房合同的签订与房款的交付时间,因本文所论述的对购房人权利的保护,前提条件为该购房人是在执行案件开始前已经与开发商签订了购房合同并支付了代价,如果是在执行案件开始后签订合同、支付代价的,则不应予以前文所述的保护。
  五、结论
  综上,我们认为,在执行不动产时,物权变动与有关债权人利害关系,在申请人与作为案外第三人的被拆迁人、购房人权利冲突时,如何平衡保护各方权利,要根据公平、正义之观念,建立相应制度去调节。不动产先取特权制度能够满足上述制度要求。通过建立不动产先取特权制度,在涉及不动产物权行为中,将权利受偿的顺序予以恰当的固定,确定应享有优先受偿的权利,从而落实权利保障制度,使得权利人从一开始即对自己所享有的权利在法律上处于一个怎样的位置,做到心中有数,则必然有利于规范、稳定、保护人们在民事活动中所构成的民事法律关系。同时,这一制度的建立对于在司法实践中,尤其是在民事诉讼的执行程序中,解决如何公平保护当事人、案外人的合法权益问题,有着十分现实的意义。鉴于制度建设滞后事实需要,实务上人民法院应当在执行本文讨论的案件时,以理论为指导,关注案外人的权利,在立法解决不能的情况下,可以通过司法解释来确定。
  
  (作者单位:江苏省南通市中级人民法院)
 

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